唐彬彬
〔内容提要〕党的二十大报告提出的“推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”，是机构编制法治化的重要方向。积极探索基层机构编制法治建设路径，为机构编制法规体系指导基层机构职能体系优化协同高效奠定基础。通过横向与其他党的领导法规比较、纵向参考中央其他机构编制法规制度以及国家法律、地方性法规、规范性文件，把握以《机构编制工作条例》为主体的机构编制法规体系的整体规律、实质特征，以此为基础研究思考基层机构编制法治建设的路径。
把握机构编制法规制度体系的规律和特点
（一）机构编制法规体系偏向程序性
一是章节布局偏向程序性。《机构编制工作条例》主要是按照事前事中事后的顺序规定了机构事项的办理、落实、监督责任，当然其中也包含了一部分实体性的规定，如论证的方法、原则、标准，总体上是依附于程序性规定，其他机构编制配套法规制度均不同程度强调了程序性。而《农村工作条例》 等党的领导法规则不然，重点围绕主要任务板块、保障监督等内容布局，如《组织工作条例》 将主要任务分为组织、干部、人才三大板块。
二是正文程序性描述居多。《机构编制工作条例》全文“程序”一词出现 8 次，明显包含程序性环节的“审批”出现 12 次，“报批”“批准”各出现4次。这些词语共出现28次，超出了其它 5 部党的领导法规中的总和（19 次）。其它机构编制法规制度中也存在类似现象，《机构编制管理评估办法 （试行）》9次，《“三定”规定制定和实施办法》22 次，《机构编制监督检查工作办法》11次，集中体现了机构编制法规体系的程序性。
（二）机构编制法规体系偏向定性式
一是中央层面的机构编制法规体系多为宏观、定性的描述，缺乏具体、定量的描述。如《机构编制工作条例》中：“一件事原则上由一个部门负责”“领导职务名称应当与机构层级相符合”。而其他领导法规中有较多具体的、定量的描述，如 《党校工作条例》 明确，“县（市、区、旗）委党校主要培训基层中青年干部。学制一般不少于1个月。”
二是地方层面机构编制相关制度更细致更有操作性，具体定量的描述依然不多。以领导职数核定为例，《机构编制工作条例》仅定性式规定，即便是有省市进行了定量式补充，也仅对其上限进行了规定，并未明确具体的设置标准。如《中共河北省委机构编制管理规定》 明确“省级各类机关的领导职数一般为 2 至 4 名；市、县两级各类机关的领导职数按照中央和省规定的标准从严控制，设区市一般为2至4名，县（市、区）一般为2至3名。”需要特别说明的是，地方对机构编制工作原则的描述有所弱化，主要因为四大原则已经体现在具体的细化措施中。
（三）法定的机构编制事项规定碎片化
一是各领域机构编制事项规定呈离散分布状态。机构编制工作涵盖党治国理政的各方面，各领域有各自的法律法规，其中不乏对主要职责、机构设置、编制核定、领导职务 （职数）配置等机构编制事项作出具体规定。如《家庭教育促进法》中规定，“教育行政部门、妇女联合会……按照职责分工承担家庭教育工作的日常事务。”《社区矫正法》中规定“县级以上地方人民政府根据需要设置社区矫正机构。”
二是地方按需确定某一领域机构编制事项规定。地方各级根据工作需要、地区特色也会通过地方性法规和党委文件的形式对特定领域的机构编制事项进行适当表述，各自治区则通过自治条例对部分机构编制事项作出明确规定，如《果洛藏族自治州自治条例（修正）》中规定，“自治州的自治机关对义务教育阶段高级藏文中学和寄宿制中小学教职工编制实行动态管理。”
领会机构编制法规制度体系的作用和意义
（一）基本国情决定本质特征
一是中央层面机构编制法规制度偏向宏观方向是应有之义。《宪法》明确中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。《党章》明确我国党委机关实行分级负责制。《机构编制工作条例》中规定，各级编委管理本地区机构编制工作。结构决定功能，机构职能体系是地方党委执政的组织基础，机构职能结构须与地方党委的施政方向高度契合，因此中央机构编制法规制度建设为各级留有权限和空间，保障了地方各级正常行使职权。
二是在幅员辽阔的多民族国家难以统一明确机构编制标准。上层建筑需适应经济基础，各地各级要根据区域内的经济基础来确定上层建筑，当前我国发展不平衡不充分的问题贯穿各方面，南北差异、东西差异、农村和城市的差异巨大，加之民族组成、社会风俗、地方特色等方面的差异，导致编制配备、领导职数核定等方面难以有权威、统一的标准，进而在法规体系中难以有定量、具体的规定。
三是矛盾的普遍性和特殊性决定了机构编制标准的分散性。矛盾的普遍性中蕴含着丰富的特殊性，这些特殊性决定了在特定的行业特定的领域，根据其特殊性可以明确具体的机构编制标准。比如，对各类党政群机关的基层党组织的党建总体要求是一致的，《国家机关基层组织工作条例》 中规定，“机关专职党务工作人员的配备，一般占机关工作人员总数的 1%至 2%。……机关专职党务工作人员的编制，列入机关行政编制。”
（二）机构编制工作程序提升质量维护秩序
一是建构客观事实。《机构编制工作条例》中明确“动议-论证-审议-实施”工作程序，不是简单的形式上的要求，既是行为上的操作程序，又符合思想意识上的认知规律。根据中央编办政策法规局 《〈机构编制工作条例〉释义》和工作实践，经过不同主体分别实施“动议-论证-审议”，能够在各方主观意识中逐步建构客观事实，有助于能够从客观需要、业务政策、政治要求等有关方面充分认识该机构编制事项的客观性和必要性，保障决策质量。
二是吸收负面情绪。工作程序具有仪式性，是通过逐级的组织论证和集体审议彰显机构编制工作的严肃性，对亵渎或轻慢机构编制工作的心理形成震慑；仪式让各参与方通过机构编制工作程序的展开，将机构编制事项中的客观实情、理性需求展现出来，将各参与方带入“戏中”，从而吸收各方面的负面情绪。
三是提供行为预期。工作程序是机构编制工作规律、秩序、方式的具体体现，通过法规和规范性文件制定并公布机构编制工作程序，讲清楚动议的条件和程序，讲清楚论证的主体、内容、程序和原则，讲清楚审议的主体和程序，让申请方根据工作程序能够研判自己的行为预期，在预期的引导下决定是否动议并提出诉求，从而达到规范和维护机构编制工作秩序的效果。
（三）法治建设促进机构编制工作科学规范
一是维护党的领导。党的领导贯穿了机构编制法治建设全流程，强化了党对机构编制工作的领导，并将机构撤并设立、职能职责调整、“三定”规定制定、编制资源调配等固化为保障党的领导的制度安排。如在《机构编制工作条例》 规定审议环节的“五个是否”中，位居第一的就是“是否有利于加强党的全面领导”，这项制度有力地促使机构职能体系形成加强党的领导的整体效应。
二是促进价值正确。机构编制事项办理涉及四大类主体，分别是党委、编委、编办、党组（含负有领导责任的事业单位党组织），机构编制法规制度体系中，清晰地界定了各主体的权利义务和职责任务，压实了主体责任。经过不同主体的清晰认知和严格把关，能够有效地保障党的执政思想和主张得到贯彻、保障以人民为中心的价值取向得到坚持，同时，多主体的沟通交流、质疑论证能够有效破除小组意识决策困境，实现公正、科学决策。
三是帮助形成标准。机构编制配置难有可量化的标准，在于难以准确把握经济社会发展需要、职能运行情况和编制资源使用效益。在长期的实践中，依法定的“动议-论证”和“管理评估”程序，对本地多领域多部门多频次的“建构”客观事实，让机构编制部门对本地经济基础和县域治理、公共服务情况，以及对各单位职能运行、机构功能、职数作用、编制使用、人员结构情况的认识逐渐清晰，能够形成类似问题的处理标准。面临各单位的机构编制诉求，能够快速把握本质问题，迅速且有针对性地提出相对科学合理的解决方案，既满足部门需要，又能提升机构编制资源使用效益。
深化基层机构编制法治建设的思考和展望
（一）辩证处理程序的功能和形式
一是以程序驾驭不确定性。机构编制申请事项的提出具有较强的不确定性，其动机上受有关方面意见、单位领导风格、经办人员素养、承担职责任务等多因素影响，其具体展现形式和内容上，容易出现客观理由或现象掩盖了主观动机或真实需求，势必需要顺应中央机构编制法规制度体系的规律和特征，深化细化设计科学合理的程序，实现“透过现象看本质”，对申请事项的客观性和必要性进行充分认识。
二是发挥程序的功能作用。在本地的权限范围内设计的程序，要满足本地机构编制工作实践的需求，给予参与程序的双方充分表达意愿的机会，并切实发挥程序构建认知和辅助决策的作用，确保程序外再无程序。如果程序设计未能发挥充分认识申请事项客观性和必要性的作用，还要在程序外补充采取听取意见、调查研究等措施，表明程序的作用和任务并未达预期，需要进一步作适应性的优化完善。
三是规避程序的机械使用。“先定后审”“易事难办”是机械执行的两种主要体现。“先定后审”是在程序开展前，程序的主导方因种种原因已经对申请事项有了定论，将程序弱化成了申请事项正当化的形式，需要主导程序的参与人，广泛凝聚“认识程序、遵守程序”的共识，在论证审议前不简单出具意见，据实论证后按程序综合研究决定，益增则增、益减则减。而“易事难办”是指客观性和必要性比较明显的申请事项需要通过复杂的程序办理，将程序变成了一种“为做而做”的形式主义，需要根据机构编制事项的类型精细化设计不同的程序，并有差别地区分不同程序的论证重点和要件。
（二）建立程序与实体规范的关联
一是办理程序与实体内容同时合法。机构编制法规制度体系偏向程序性，不代表只要通过法定程序确定的机构编制事项就符合法律规范。虽然在论证程序中包含了合法论证，但认知范围有限、人员流转等因素给合法论证带来了不确定因素，需要强化对分散的标准进行适当的集中，实现更大范围的合法论证。集中的思路是以《机构编制工作条例》为蓝本，将分散在法律法规、党内法规以及其他符合规定的文件中的机构编制工作规定和标准按照不同类型机构编制事项的程序分门别类的归集，逐步形成系统完备的机构编制法制手册。
二是积极探索形成本地标准和程序。在机构编制法制手册中加入本地特色内容，一种是本地标准，即经过长期实践对本地经济基础和职能运行有充分认识后，对部分领域机构编制配置形成的清晰标准。如明确人员规模达到一定程度、列支经费超过一定规模后，可设置相应内设机构。另一种是原创程序，即前文所述本地机构编制工作程序（含内部工作程序），如在机构编制事项内部办理中，设计监督检查和事业单位登记管理靠前履职的工作程序，实现机构编制监督执纪贯穿事项办理全流程。
三是要注重法治精神及原则的指导。深刻把握中央机构编制法规制度体系的指导思想、基本方针和出发点，结合本地实际形成统一的机构编制法规制度体系的基本原则（立法原则），用以指导编制制度规范，保持全文的系统性和整体性；用以指导工作实践，如遇到新的情况超出了法定标准和本地标准，则以基本原则的视角对既往成例、当前体制机制的主要矛盾以及未来运行预期进行逻辑演绎，最终得到符合机构编制法治要求的结论。同时，注重法治精神贯穿工作全方位，比如，借鉴听证、司法救济等优化设置监督检查、评估论证工作程序。
（三）加强主客双方及第三方互动
一是奠定共同话语体系。引导、会同部门建立“法-责-岗-人-事”的职能解析体系作为沟通桥梁，建立岗位职责和人员履职台账，将内设机构职责任务划分为若干岗位，并对职能运行中涉及的法律法规进行全面梳理汇总，重点汇集非行政权力的法定职责事项并与岗位进行关联，通过梳理岗位上的人及其承担的具体事项，将具体的事项与抽象的职责联系起来，破解“编办不了解部门业务、部门不懂机构编制”的沟通困境。
二是提升双方对话能力。程序既不能弥合参与者之间的价值、立场分歧，也不能统一制度规范的抽象性和申请事项的具体性之间的对立，需要双方有效沟通协商才能弥补程序的缺陷。一方面要提升机构编制队伍法治视野和对部门业务熟悉程度，建立学法、用法机制，加大对部门业务政策法规的学习积累；另一方面要主动作为提升部门对机构编制政策法规的认识和理解，建立宣传培训机制，通过集中授课、党校培训以及寓宣教于机构编制事项办理、日常指导等多种形式增强部门机构编制法治意识，全面提升双方的沟通效率。
三是加强多方协作协同。强化借智借脑提升机构编制法治水平，加强与司法行政（依法治理办公室）的沟通协作，夯实权责清单促进依法行权的指导地位；强化组织、人社、财政等相关部门的协作，针对重点领域和民生保障分类建立科学规范、系统完备、可持续的保障制度机制，提升法治化手段解决问题的能力；科学发挥法律顾问的专业作用，促进机构编制事项办理以及各类公务活动符合法律规范。
（作者单位：中共成都市成华区委机构编制委员会办公室）