李宗明
〔内容提要〕四川省遂宁市地处成渝经济区腹地，四川盆地中部，1985年从绵阳地区分设建市，经过2次区划调整由“两县一区”划分为“一市两区两县”，均未增加编制总量，是四川省编制最为紧张的市之一。近年来，随着遂宁全市经济社会持续快速发展，服务型政府建设深入推进，社会管理精细化要求越来越高，机构编制资源供需矛盾日益凸显。当前，妥善处理严控机构编制与满足发展需要之间的关系，迫切需要通过机构编制管理评估探寻优化资源配置、提升使用效益的方法路径，更好服务保障地方经济社会发展。2020年以来，遂宁市认真落实中央编委《机构编制管理评估办法（试行）》，先后开展党政机构改革大调研、“三定”规定执行情况评估等工作，特别是2022年在市、县两级全覆盖开展机构编制执行情况和使用效益评估，探索实行“六步评估、五维评分”工作法，推进机构编制资源进一步优化配置、管理机制进一步健全完善，实现职能更加优化、权责更加协同、监管更加有力。
主要做法
（一）聚焦“怎么干”，强化“三个抓手”
一是高位推动强引领。坚持高位推动、一体谋划，始终把机构编制执行情况和使用效益评估工作作为巩固党政机构改革成果、促进机构编制规范管理的重要抓手，纳入全市机构编制系统重点工作计划、列入机构编制工作“三张清单”，市委和市委编委听取评估工作专题汇报4次、专题研究评估工作2次，市委主要领导对评估工作的组织领导、组织实施、成果运用等作出批示2次，实现评估工作高起点开局、高质量推进。二是高效联动强协作。建立“1+3+4”评估工作组织架构，成立由市委编委领导任组长的评估试点工作领导小组，组建3个工作专班、4个实地评估小组，畅通部门互动、信息共享联动机制，组织召开工作推进会、业务培训会、分析研讨会，有力有序推进评估工作。三是高标谋划强指导。制定评估试点工作“1+4”文件，出台试点工作《实施方案》，制发《推进计划》《自评报告表》《实地复评方案》《操作指南》等4个配套文件，明晰评估步骤、创新评估方法、精准评估指标，实现了评估工作流程化、规范化、简便化，试点工作顶层设计全面加强、政策体系基本完备。加强试点工作宣传，印发评估试点工作专刊，营造齐抓共促的评估试点工作氛围。
（二）聚焦“评什么”，突破“三个难点”
一是评估对象全覆盖。坚持三级联动、全域覆盖，将市本级党政部门、直属事业单位、园区及5个县（市、区）全部纳入试点范围，涵盖党政部门、直属事业单位和乡镇、街道等机构类别。制定“6+3+1”评估指标体系，“6”即“6大类”，制定党委部门、政府部门、直属事业单位、园区、乡镇、街道6类评估指标，细化6个一级指标、17～19个二级指标、36～41个三级指标（部门围绕行业特点、主责主业设置个性指标）；“3”即“3结合”，将评估与乡镇（街道）管理体制改革、综合行政执法改革等专项改革成效评估和机构编制事项跟踪问效、重点课题研究结合起来；“1”即“1突出”，突出以总体评价定性、专业评价定量、定量定性结合的方式，使评估工作更具操作性和灵活性。二是公开透明全过程。坚持有序易行，将试点工作细化为动员部署、组织实施、全面总结、巩固提升4个阶段共12个环节，并探索提出“六步评估、五维评分”工作法（“六步评估”即一听二查三看四访五议六析；“五维评分”即部门自查自评、关联部门互评、职能部门助评、编办实地复评、数据全程辅评），确保过程公开、透明、规范，评估结果全面、真实、可信。三是数据辅评全方位。综合运用数据分析，形成“三加三评”数据辅评模式。“实名制+评估”，依托机构编制实名制管理系统，对被评估部门的人员年龄结构、学历层次、专业背景等相关信息进行初步分析，确保资料真实；“履职考核+评估”，充分发挥“机关事业单位工作人员平时考核系统”“目标绩效督查管理系统”大数据分析优势，对被评估部门及人员的职责履行情况、工作强度等进行分析，重点分析被评估部门科室之间工作量对比、部门业务工作占比、主要职责执行频次等情况，确保分析科学；“业务办理+评估”，依托政务服务一体化平台管理系统、“12345”政府服务热线等，聚焦部门年度办件、人均办件、办理时限及群众满意度等方面，开展部门机构编制资源使用效益评估，确保评估全面。
（三） 聚焦“如何用”，创新“三项举措”
形成“4+3+X”评估结果运用机制。一是分类制定清单。汇总分析评估发现问题和意见建议，分类制定细化明确、优化调整、整改规范、沟通解释“四类清单”，对职责分工需进一步细化明确的，由机构编制部门牵头组织协调落实；对需优化调整的，经调研论证形成方案后提请编委会审议；对需整改规范的，由机构编制部门督促主责单位限时整改；对政策理解不一致的，由机构编制部门做好政策宣传、沟通解释工作。二是建立健全机制。建立问题反馈整改联动、正反激励约束、评估结果共享机制，根据评定等级，通过通报、纳入机构编制工作“三个先进”评选、扣减目标考核分等，实现奖优罚劣；对反馈问题整改不力的，从严从紧审批机构编制事项；将评估工作有关情况分析报告抄送纪委监委、组织、人事、财政、审计、绩效等部门，推动实行联合监督。三是形成制度成果。根据评估发现问题，针对性制定工作措施，对创新做法进行提炼总结，推动经验做法上升为制度成果。出台遂宁市《市直部门职责管理办法》《机构编制执行情况和使用效益评估实施细则》《权责清单管理办法》等一批机构编制管理规范性文件，从制度上确保全市各级各部门运行体制机制更为顺畅、编制资源配置更为优化、机构编制管理更为规范。
工作成效
（一）促进机构职能体系优化完善
通过评估，推动党政机构改革后机构运行中出现的新情况、新问题早发现、早解决。紧扣基层扩权赋能，拟制《优化乡镇（街道）机构职能体系建设指导意见》等3个文件，全覆盖制定乡镇（街道）“三定”，编制法定、赋权、权责、属地“四张清单”，有效破解基层权责边界不清、责任主体不明等问题。聚焦“三新”领域及传统行业安全监管职责分工，印发《关于进一步明确市级有关部门（单位）涉旅行业和新经济新业态领域安全生产监管职责的通知》等5个职责分工文件，细化明确化工企业、剧本娱乐经营场所、共享充电桩等34个行业安全监管职责分工；出台《关于进一步明确防灾治灾救灾工作具体事权划分的通知》，健全应急管理、林业、自然资源等部门森林火灾、水旱灾害、地质灾害方面的“防”“救”“治”职责闭环管理体系。聚焦实地核查发现的协调配合机制不健全、职责衔接运转不顺畅等问题，市、县均出台《部门职责管理办法》，推动部门进一步健全完善精细化管理制度，实现职责无缝衔接、运转高效顺畅。会同巡察机构印发《办组“双贯通”推动巡察工作高质量发展的四条措施》，加强办组“一体化”建设；会同应急管理部门研究出台《部分行业领域安全监管职责分工》，进一步明晰相关部门职责任务；协同市场监管、自然资源、水利、林业、档案等部门，与绵阳、广安、潼南等地区相关部门建立联防联控联动协议制度，推进相关工作务实合作。
（二）促进重点领域体制优化调整
通过评估，在持续巩固深化党政机构改革、乡镇（街道） 管理体制改革和综合行政执法改革成果的基础上，聚焦重点领域体制机制运行顺畅，提出优化调整方案。围绕服务川渝毗邻地区一体化发展先行区建设，进一步优化市成渝地区双城经济圈高质量发展研究院等重大项目政策研究、经济合作服务机构职能，形成《经济区与行政区适度分离的遂潼共建产业园区管理体制探究》《川渝毗邻地区协同发展体制机制创新研究》等研究成果，助力成渝地区双城经济圈建设。聚焦市辖区警务力量统筹不充分的问题，优化调整市辖区公安分局管理体制，推动市和市辖区警务资源进一步整合，警务运行机制更加顺畅。聚焦检验检测机构创新能力不强、市场化程度不高、市场秩序不规范等问题，稳妥推进检验检测机构改革，整合组建市检验检测中心，集中承担法律法规规定必须由公益性事业单位开展的检验检测任务，其余检验检测任务交由公司，依法进行市场化运作，进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用。结合行业体制改革、部门职责优化，近年来，优化调整教育、卫生等涉及民生领域的事业机构 80 余个，进一步优化了事业单位结构布局，增强事业单位公益属性。
（三）促进编制资源精准优化配置
通过评估，及时发现和研究解决编制资源配置面临的现实问题，贯彻“严控总量、统筹使用、有减有增、动态平衡、保证重点、服务发展”的思路，创新编制管理，挖掘编制资源潜力。坚持有减有增，划转、收回、核销职责弱化部门（单位）编制122名，全面强化基层一线、民生服务等领域编制保障，全市乡镇平均增加编制13名，生态环境、应急管理等领域调剂增加编制52名，卫生健康、教育等领域调剂增加编制 504名。出台《人才专项事业编制管理暂行办法》《市本级周转行政编制管理办法》，建立行政编制“周转池”、专项人才“编制库”，着力强化重大改革任务落实、重大发展战略实施的编制保障。出台《关于市人大、市政协机构编制管理调整的通知》等文件，着力缓解人大机关、政协机关和巡察机构结构性超编问题。持续推进“名校+弱校”“城区校+乡镇校”城乡教育一体化发展模式，组建教育集团、教育联盟，按照“基本编制+调剂编制”方式动态调整学校教职工编制2000余名，有力促进教育资源均衡配置。深化县乡医疗卫生一体化改革，持续推进“岗编适度分离”，累计引导卫生系统6200余人次下沉基层、服务一线。
（四）促进依法治编能力持续提升
通过评估，强化机构编制政策法规学习贯彻，严格机构编制管理权限、程序执行，推进机构编制管理责任落实，不断提升各级各部门依法治编的能力。坚持“送服务上门、送政策上门”，印送“一书一卡”（《机构编制管理责任告知书》《违规情形提醒卡》），告知部门党委（党组）具体责任，强调“七个严禁”、机构编制违规违纪违法问题终身问责等制度规定和纪律要求，推动部门主动查找在机构编制法规制度学习贯彻、职能职责履行方面的差距，主动研判机构设置、职能配置与新形势新任务不相适应的问题，促进认真履职尽责，部门机构编制法治意识明显增强。各级各部门党委（党组）能够始终扛牢本地区本部门机构编制管理主体责任，坚持党管机构编制原则，完善落实党委（党组）议事规则，始终把党的领导贯彻到机构编制工作各方面全过程；按照《中国共产党机构编制工作条例》，严格执行规定程序及权限规定，凡属机构编制重大问题坚持集体讨论决定，机构编制管理科学化、规范化水平显著提升。从问卷调查和个别访谈反馈的情况看，各部门学习贯彻机构编制法规制度情况总体较好，职能配置合理、履职尽责到位，人员结构素质适应工作需要，但也有个别人员反映有的事权边界不清晰和部门内部分工协作有待加强的问题。
工作启示
（一）评估工作是压实党管机构编制工作主体责任的有力抓手
积极发挥评估“宣讲台”作用，采取多形式、多载体的互动交流，使部门持续加强《中国共产党机构编制工作条例》 及配套法规制度的学习宣传，更加明晰自身机构编制管理的主体责任，知晓机构编制终身问责的制度规定。通过评估，进一步准确掌握各级各部门党委（党组）责任落实情况，促进部门提升贯彻机构编制工作法规制度的自觉性，增强执行机构编制管理权限和程序的规范性，维护机构编制纪律要求的严肃性，切实把党对机构编制工作的集中统一领导贯穿于机构编制工作全过程各方面。
（二）评估工作是推动机构编制管理科学化规范化精细化的重要途径
积极发挥评估“探照灯”作用，采取“六步评估、五维评分”等方式，对部门机构编制管理情况进行全面、客观评估。通过评估，进一步准确掌握部门职能配置、编制和人员配备等情况，认真查找机构编制管理体制和运行机制等方面存在的突出问题和薄弱环节，综合分析评价部门机构编制资源使用效益，为部门机构编制管理“全面体检”、精准“画像”。将评估结果作为改进机构编制管理、优化编制资源配置的重要依据，研究提出科学合理的建议方案，推动机构编制管理能力有效提升。
（三）评估工作是加速机构编制资源优化配置的有效方法
积极发挥评估“透视镜”作用，采取制定“四类清单”等方式，分析问题背后的深层次原因，因情施策、分类施策，推动问题整改到位、沟通解释到位、优化调整到位。通过评估，在进一步准确掌握部门机构编制资源使用效益现状的基础上，重点总结使用效益提升的经验做法，分析查找影响和制约使用效益发挥的问题不足。坚持问题导向，具体问题具体分析，及时研究论证，提出机构编制事项优化改进建议，根据职责任务与编制资源匹配情况，该加强的加强、该调减的调减，推进机构编制资源优化配置。
对策建议
虽然在评估工作中也探索取得了一些经验做法，但也存在一些问题。一是评估配套制度需进一步健全，评估工作与巡察、审计等工作融合不够，个别部门参与评估的积极性不高，评估工作的权威性有待提升，评估范围、主体确定和协同机制建立的原则、方式等都需从制度层面予以进一步细化明确。二是评估方式方法需进一步优化，针对工作饱满度、履职效益和工作量与编制资源匹配度等重点难点问题，还无法完全判定现有评估方式方法是否科学合理，在评估要点的合理性、评估方法的适用性、评估标准的准确性、评估运用的实效性和职能部门数据应用等方面，都需要在今后的评估实践中去检验并不断优化完善。三是评估队伍水平需进一步提升，限于评估人员的知识结构、管理知识掌握程度、工作岗位和工作责任心等主客观因素，评估人员整体素质与评估工作的现实需要还存在一定差距，评估的时效性和评估结果的准确性受到影响。从评估组织实施的情况看，评估人员在评估过程中准确把握关键环节、全面落实评估要求、及时发现存在问题、深入剖析问题原因、有效提出对策建议等方面的能力素质有待进一步提升。
（一）加强制度设计，提升评估工作权威性
一是省级层面可出台评估工作指导意见，从制度层面进一步加强对市县评估工作的业务指导和规范管理。特别是评估工作常态化开展后，评估部门“全覆盖”的节奏把握、委托“第三方”开展单项评估工作、个性指标制定原则等，都需要通过制度设计，予以明确和规范。二是推动评估工作纳入巡视巡察内容，借势借力，提高机构编制工作的严肃性和权威性。
（二）加强论证完善，提升评估工作精准性
一是进一步提升评估指标的精准性。坚持分级分类原则，综合考虑管理层级、权限和地区机构编制管理现状，以及重点领域、重点行业的工作实际和不同机构类别的差异，分领域分行业明确评估指标、细化评估内容和标准。坚持共性与个性相结合，围绕职能运行、分工衔接、人员管理等建立共性评估指标，聚焦部门主责主业以及管理特色、运行创新针对性制定个性评估指标，实现指标精准、评估精准。比如，可在中央编办评估指标体系基础上建立乡镇、街道、园区等机构类别的评估指标。二是进一步提升评估结果运用的精准性。将评估结果作为机构编制事项调整、年度用编进人计划等的重要依据，注重与巡察、审计、目标考核等检查考核结果互认互用，减少重复督查评估。根据评估得分设置评估等级，与机构编制工作评优评先、目标绩效考核等激励约束机制结合起来，确保评准用好。
（三）加强业务培训，提升评估工作实效性
组织举办评估工作专题培训，既交流各地评估经验做法，又开展评估工作业务培训，通过专家授课、业务研讨、实战模拟等多种方式，培养一批专业化评估工作队伍，让“外行”变“内行”，“内行”成“专家”，为各地常态、长效、全面开展评估工作奠定人才基础。
（作者单位：中共遂宁市委机构编制委员会办公室）