徐 泖 尹 浩
〔内容提要〕2013 年以来，各地严格执行控编减编要求，不再扩大基层人员编制规模。随着人口持续增加和事业快速发展，在资源配置和编制管理上累积了一些体制性结构性问题，比如，管理手段还相对粗放、滞后，一定程度上存在编制保障不及时不充分不平衡等现象，这些问题制约了编制资源的使用效益。在此背景下，T 区机构编制部门认真贯彻落实党中央决策部署，紧密结合实际，坚持严控总基调，在统筹使用编制资源、优化编制资源配置等方面积极开展理论研究和实践探索。
研究动因
（一）人员编制布局未能充分体现地区差异和实际需求
N市所辖T区各镇街现有行政事业编制主要是根据《省委办公厅省政府办公厅印发〈关于扩大乡镇机构改革试点的实施方案〉的通知》（苏办发〔2007〕16号）明确的配备标准 （原则上可按照5万人口以下乡镇行政编制为30名左右、事业编制为35名左右，5-7万人口乡镇行政编制为35名左右、事业编制为40名左右，7万人口以上乡镇行政编制为40名左右、事业编制为45名左右的标准掌握，10万人口以上的乡镇适当调剂增加）进行核定。2015年，结合行政区划调整，采用整合相加后减去党委、政府、人大领导班子所需行政编制的做法，对涉及撤并镇街的人员编制进行了调整。历经多年发展，各镇街人口分布、城镇化水平、事业发展等方面均发生较大变化，相对粗放、滞后的管理手段导致了人员编制区域布局未能充分体现地区差异和实际需求。比如，随着N市高铁西站的建成通车，P 镇的区位优势进一步彰显，人口吸纳能力显著增强，人口持续增加和事业快速发展使得编制供给不充分不平衡的问题日益突出。再如，C镇集聚了 3000余家中小家纺企业，是全国最大的家纺产业集聚区，也是全球最大的家纺生产基地，在策应某家纺产业园区管理体制机制调整时被上划15名行政编制，造成了编制相对紧缺的现状。
（二）人员编制总量未能充分匹配功能定位和事权划分
上面千条线、下面一根针。基层治理是国家治理的基石，是国家治理体系和治理能力现代化的重要基础，党和政府的很多工作要靠基层来落实。近十年，T区经济社会高速发展、社会主要矛盾深刻变化，基层治理愈加复杂多元，特别是随着“强镇扩权”“属地管理”“网格化管理”等逐步推开，各镇街治理社会和服务人民群众的职责不断增加、任务不断加重。目前，各镇街陆续承担了500多项行政权力事项和百余项公共服务事项，其中90%以上为新增事权，部分事权由于多种原因并没有同步下沉人员和编制，只能靠镇街内部统筹调剂现有人员力量。同时，T区还是N市辖区范围内为数不多人口流入的地区，常住人口数从2012年初的100.39万增长至2020年底的110.66万人，虽然人口增加，但是编制并没有得到相应补充，全区镇街机关人员编制数与常住人口数之比也由 2012 年初的 1∶548 降低至 2020 年底的1∶617，以人口、面积、GDP、一般公共预算收入为衡量编制保障水平的尺度，T区有3项都低于全市平均水平。
（三）人员编制结构未能充分适应基层特点和运转模式
与上级机关不同，镇街直接面对人民群众，许多工作具有季节性、突击性、现场性等特点，重点工作往往组成团队，包村包户到人落实政策。工作强度大、战线长、范围广，经常“5+2”“白+黑”，T区现有人员编制结构还不能很好适应这种特点和模式，主要表现在：编制结构方面，区直部门派驻在镇街的各类行政机关、事业单位、执法队伍使用的人员编制数超过镇街行政事业编制总数，一定程度上对镇街统筹调配各类资源造成阻碍。年龄结构方面，镇街机关老龄化问题严重，14个镇街公务员平均年龄39.5周岁、事业人员平均年龄 43.9 周岁。具体年龄段分布上，45 周岁以上占比 39.9%、35-45 周岁占比 24.3%、35 周岁以下占比 35.8%，呈现出“两头高、中间低”断档态势，而且35周岁以下事业人员占比明显偏低。性别结构方面，男女比例结构总体相当，但是近十年新进人员男性比例过低。35周岁以下公务员中男性占比44.69%，同年龄段事业人员中男性占比39.9%，受到结婚生育周期（35周岁以下女性占总人数比例达到20.33%）、基层实际工作等因素影响，各镇街对男性的需求更为急迫。
主要思路
（一）综合分析指标体系
随着经济社会发展，基层形势任务发生了许多新变化，过去改革方案虽然也强调根据人口、面积、财政收入等情况具体核定各乡镇行政、事业编制，但只有人口指标配套了定编标准，多数地区以此为依据核定编制总量，这种单一指标体系已经与基层治理体系和治理能力现代化的要求不相适应。2022年 5月，省委编办印发《江苏省经济发达镇改革与管理暂行办法》（苏编办发〔2022〕8号），将一般公共预算收入、人均地区生产总值、规上工业企业个数、常住人口、常住人口城镇化率等主要经济社会指标作为评价因素，为科学核定各地区编制总量提供了基本遵循。在此基础上，与统计局充分协商，增加用电量、规上工业营业收入等作为核定影响因素，形成较为客观反映基层实际运行情况的综合分析指标体系。
（二）合理测算保障区间
打破编制“一核定终生”观念，每5年根据经济社会发展变化情况动态调剂，促进编制资源在地区间合理调整、有序流动。同时，在严控编制总量的大前提下（将大市范围内除区镇合一和“区镇分设、职能分离”镇街外的全部镇街人员编制数作为测算总数），将编制保障模式由“定额供给”调整为“区间供给”，也就是分析上述镇街人口、区域面积、经济、财政等因素，通过统计学建模分析，首先测算出县域范围内基层编制保障的有效治理线及财政承受线，其中：有效治理线的确定主要考虑提供公共服务及高效治理社会所需，依据工作量，确定人口和区域面积指数与相关工作的关联度，赋予权重后进行测算；财政承受线的确定主要衡量发展阶段和财政供养能力，依据工作量，确定经济和财政指数与相关工作的关联度，赋予权重后进行测算。有效治理线和财政承受线中较低的为县域编制保障的下限，较高的则为上限。然后，在县域编制保障的上下限确定的基础上，将下限参照相同权重分配至各镇街为地区下限，上下限差值部分按上限相同权重分配至各镇街为地区上限。
（三）分类实施达标供给
在各镇街编制供给上下限得到明确的前提下，根据发展现状，按经济发达镇（市级中心镇、城关镇）、工业集中镇、农业大镇进行分类，设置差异化达标条件，每达标一项，就在上下限之间等比例予以浮动增加，从而计算出各镇街应予配备的人员编制。
（四）建立编制银行制度
针对基层存在的年龄结构、专业结构、性别结构不合理的问题，建立编制银行制度，主要适用于满编镇街因工作急需“借”编运行的情况。编制银行的行政事业编制构成主要是编制测算上限与实际下达数的差额部分。镇街出现了“平均年龄大于 45 周岁，且近三年退休人数超过 3 人”“某项职责下沉镇街、急需引进相关专业背景人才”“半年内超过 3 名女性工作人员待产”等缺员、人员离岗的情形，可借用编制。借用数额不得超过离岗、缺员数额，具体由机构编制部门根据实际从严从紧把握。借用周转编制期限最多不超过2年，一旦出现空编，周转编制由编制部门及时收回。
配套举措及相关建议
运用统计学建模分析配合“区间供给”的方式来优化和完善基层编制资源配置是对统筹使用编制资源、提升编制资源使用效益的一次粗浅尝试，在有效缓解编制资源配置局部失衡、个别镇街供需紧张和保障党委政府急难险重工作方面有着一定的应用价值。但也存在一些不足之处：一是未能解决编制资源跨层级统筹难题。整体定编模型的构建以N市现有基层人员编制总额作为测算上限，也就是设定了“总量是够用的，只是地区间不平衡”这个总前提。实际上，人员编制是分层级下达的，多年来根据经济社会发展变化进行跨层级调剂较少，并没有充分体现功能定位和事权特点。更为科学的做法是引入可量化的桥梁指标，将镇街和上级部门的职责任务全部转化为统一的“工时数”，从而推导出基层到底需要多少编制。二是未体现出对财政供养人员的全覆盖。由于对应不同的管理体制和权限，在镇街工作的编外人员、村 （社区） 干部、驻镇单位工作人员等等未统一纳入测算，测算范围和公式仍需进一步完善。
编制资源的合理配置是一个持续深化的动态过程，不会一蹴而就，也不会一劳永逸。针对当前现状，围绕统筹使用编制资源、提升编制资源使用效益这一长期复杂的系统工程，重点要从优化条线工作人员配备标准、规范创新编外聘用人员管理、调整优化派驻单位管理体制、梳理明晰属地管理职责划分等方面整体发力，推动在提高编制资源使用效益上取得更为明显的进展。
（一）优化条线工作人员配备标准
近年来，一些部门为了加强本领域、本部门在基层的工作力量，提出了工作人员“专编专用”的具体要求，据不完全统计，仅设区市层面发文明确的人员配备数额就超过了19人（食品安全2人、安全生产6人、综合执法6人、环境保护3人、长江禁渔2人）。这种不区分镇街职责工作量和人员编制规模搞“一套标准”既不科学合理，也极大地损害了镇街调配人员的自主权和灵活性，更不符合镇街的工作特点。建议相关方面在调研论证的基础上，充分考虑镇街人员编制规模和职责任务量，拿出“以工作量定编”的人员配备标准，淡化“专人专岗”的工作要求，同时加强机构编制监督检查，对“条条干预”问题严肃查处，真正让制度“长出牙齿”。
（二）规范创新编外聘用人员管理
随着基层社会管理和公共服务需求大量增加，编外用人成为各镇街应对编制紧缺、弥补工作急需的主要途径，逐步形成了一定基础和规模，与编制管理的统一规范相比，编外用人管控机制还不够健全。一方面，由于缺乏总量限制，编外人员规模过快增长，行政成本不断抬高；另一方面，混岗混工现象普遍，同岗不同酬矛盾突出，加上编外人员发展通道窄，导致人员流动性大，影响人员队伍稳定和工作的连续性。前期，N市和部分县（市、区）对本级机关事业单位编外用人问题进行了科学规范，有效控制了政府运行成本，提高了行政效能和服务水平。下一步，要在吸收借鉴前期经验和其他地区成熟做法的基础上，从总量控制、适用岗位、职责权限、薪酬待遇、经费列支、日常管理等方面对基层编外用人加以规范和管理，在统筹使用各类编制基础上进一步做到统筹管理编内编外人员。
（三）调整优化派驻单位管理体制
本轮乡镇机构改革，县直部门派驻在镇街的机构，除有中央明确要求外，原则上实行属地管理。综合全市面上情况，改革后，县直部门继续实行派驻体制的仍有派出所、司法所、市场监管分局等行政机构，水利站、自然资源规划分局等事业单位以及按区域设置的环境保护、应急管理、交通运输、文化市场、农业农村等领域执法队伍。从基层反映看，垂管部门依然设置过多，容易造成有些领域权责脱节、交叉重叠、衔接不畅、干部流动受阻等问题，有必要按照权责一致的原则，逐个进行梳理评估，总的把握是充分发挥条与块的长处并有效规避其短处，专业性强的事情交给“条”去管，综合性强的事情由“块”来统，尽量避免职责交叉、事权重叠。在理顺的前提下，更为重要的是处理好“条”与“块”的关系，防止各行其是、推诿扯皮，通过相关制度再优化、再设计，进一步加强条块之间的协作联动，形成“条块结合、以块为主”的基层治理体系，优化和提升基层治理能力。
（四）梳理明晰属地管理职责划分
针对基层反应强烈的“属地管理”问题，大部分县 （市、区）在学习借鉴外地做法的基础上，编制了“属地管理”主体责任和配合责任清单，同步建立了职责准入制度，一定程度上扭转了局面。但由于层级较低，清单和相关制度还存在着权威性不足、更新不及时、执行不到位等问题。从浙江、安徽、山东等外省的改革经验来看，省级层面在明确县乡两级的权责关系方面都统一出台了文件，最大程度减少改革的阻力。推动县、镇两级职责关系的科学划定，形成优化协同高效的职能体系，需要更高层面对“属地管理”进行规制，依照行政层级明确职能的定位，该由哪一级直接承担的须自己直接履职，不能随意转移；该哪一级为主的须履行好主办角色，不能“甩包袱”；该共同承担的职能，须明确上下各自的工作侧重点及相应的权限，避免推诿扯皮。
（作者单位：中共南通市通州区委机构编制委员会办公室）