葛树涛 吴永健
〔内容提要〕“属地管理”是基于各地总结信访实践经验后逐步扩大范围而形成的一项重要公共管理原则，明确了清晰的管理范围和权责关系，体现了情况掌握在基层、问题解决在基层、矛盾化解在基层、感情融洽在基层的治理要求。寿光市突出党建引领，坚持问题导向，按照权责一致原则，对规范“属地管理”机制和行为、切实为基层松绑减负进行了一系列有效探索，激发了基层活力，提升了治理效能，群众幸福指数持续攀升。
近年来，寿光市紧盯困扰基层的形式主义问题，把规范“属地管理”作为提升基层治理效能的重要抓手，聚焦上级职能部门向镇街压派任务多、基层干部负担重、群众满意度不高等问题，探索构建“1+N+N”工作体系（“1”是党建引领，“N”是多元融合，“N”是多要素综合配套），编制实施县乡“属地管理”主体责任和配合责任清单制度，着力解决市、镇、村层级之间权责不一致、不匹配问题，持续为基层放权赋能、松绑减负，不断激发基层治理活力，群众的获得感、幸福感、安全感得到普遍增强，有效推进了基层治理体系和治理能力现代化。
坚持党建引领，着力建强“属地管理”领导核心，为加强和创新基层治理筑牢力量支撑
习近平总书记强调，要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线。寿光市把加强基层党的建设贯穿于规范“属地管理”的各方面和全过程，突出加强基层党组织的政治功能和组织力，以党建创新融合引领基层治理、推动群众自治，不断提升基层共治善治水平。
（一）坚持党委统领、上下联动，激活党建引领的“动力源”
以持续推进全国城市基层党建示范市建设为龙头，把规范“属地管理”工作作为全市基层党建工作重要着力点，加强顶层设计，科学系统谋划，对市直部门检查考核、基层镇街赋权定责、基层干部容错纠错等进行专题研究和清理规范，并对全市镇街党（工）委书记、市直部门党组（党委）书记以及各级党务工作者200余人，开展规范“属地管理”业务培训，着力阐明县乡职责不清晰、镇街权责不匹配、上下协同不顺畅等问题根源所在。街道党工委和社区党委分别实行兼职委员制，吸纳156名驻区单位党组织负责人和业委会、物业公司党员负责人参加，在338个网格、1827个楼栋分别设立了党支部和党小组，建立健全“社区党委—网格党支部—楼院党小组”组织体系，定期召开联席会议，协调解决涉及群众利益的堵点难点痛点问题。强化抓镇带村、以点带面，采取组建乡村组织振兴工作队驻村帮扶、组织36家金融单位结对共建等措施，帮带软弱涣散社区和行政村党组织建设，大力开展过硬党支部、担当作为好干部评选活动，真正建强领导“属地管理”、推进基层治理的战斗堡垒和党员先锋队。
（二）坚持一网统筹、力量下沉，下好党建引领的“先手棋”
按照每个社区3000户、每个网格300户左右标准，将城区划分为36个社区、338个大网格；将975个行政村按照“一村一网格”设置，综合考虑群众归属感、认同感、居住习惯及历史传统，每100户左右划分一个小网格，全市共形成1313个大网格、3917个小网格。每个网格按照“1+1+N”模式，配备1名党支部书记、1名专职网格员和多名网格协管员，组建起1.2万名专兼职网格员队伍。紧盯基层治理薄弱点、空白点，纵向将党的组织和工作触角延伸到楼栋、小区、市场等网格化管理末端，横向强化村居社区、单位和“两新”组织党建融合共享，将治安维稳、城市管理、应急管理、生态环保、民生保障等领域事项全部纳入网格管理，统一制定入格事项清单、信息采集目录和事项办理流程，以沉底到边的组织体系构建“一网兜起区域大小事”的基层治理格局。全面推行“镇街吹哨、部门报到”工作机制，组织全市91个市直部门、15家国有企业、25家金融机构到社区报到，把在职党员报到情况纳入机关党建考核内容，推动“双报到”志愿服务活动常态化制度化，通过联席会商、群众评议、认领“微心愿”等措施，集中优势资源为基层办实事、解难题，构建党员“工作在单位、活动在网格、奉献双岗位”的文明新风尚。
（三）坚持群众参与、民主协商，用好党建引领的“粘合剂”
在梳理规范村居社区依法自治事项、协助市直部门开展工作事项、资源服务下沉事项、可购买服务事项、工作证明事项等清单的基础上，按照“镇街吹哨、部门报到、部门执法进小区”的原则，编制居民小区运行事项责任清单24项，明确镇街、社区、市直部门职责任务及办理流程，以“自治清单”厘清职责边界，充分释放基层党组织领导群众自治活力。依托网格党支部，发动网格内党员、群众代表、楼栋长、社区工作者等人员参与，成立“百姓参政团”，推荐党支部书记担任“百姓参政团”团长，对涉及公共利益、关系群众权益的事项，由党组织牵头，“百姓参政团”参与，“一事一议”共商解决网格内重点问题。社区、网格党组织书记与物业企业负责同志“双向进入、交叉任职”，以邻里之家党群服务站为载体，不断丰富物业党支部“属地管理”服务功能，深入推进社区服务与治理建设，让社区以“家”的标准建设，以“家”的责任管理，以“家”的情怀服务，让分散的基层民主治理力量凝聚起来，也让基层党的建设更有“温度”。
好多元融合，拓展丰富“属地管理”实质内涵，为加强和创新基层治理夯实发展基础
实践中，时常会无限放大“属地管理”的边界范围，造成“属地不属地”均归属地，“分内分外事”都转基层等问题，滋扰了基层治理的秩序，要让“属地管理”回归本源，关键是做好融合文章。寿光市坚持把规范“属地管理”与镇街行政管理体制改革、公共服务、网格治理等工作融合并进，推动权限下放、资源下沉、力量下移，真正把群众的操心事烦心事揪心事管起来、解决好。
（一）与网格化治理有机融合，一体运行
为畅通群众诉求和矛盾问题解决渠道，寿光市建设社会治理服务中心，将社会治安、信访稳定、城市管理、应急处置、文明实践、舆情管控、纠纷调解、民生服务等工作全部纳入，整合12319、寿光民声、政务服务热线等社情民意诉求渠道，统一搭建市镇村三级联动的社会治理综合服务平台，建立问题反映快速归类、解决、回复机制，实现群众诉求一口收集、一口办理，成为全市社会治理的“智慧大脑”、服务群众的“贴心管家”。以此为依托，把“属地管理”事项全部纳入全域网格化社会治理服务体系，将125项“属地管理”主体责任和配合责任事项数据载入社会治理服务信息平台，建立“乡呼县应、上下联动”工作机制，以社会治理服务中心闭环式工作链条办理，实现镇街有“呼叫”、部门有“响应”，事事有着落、件件有回音。
（二）与便民化服务有机融合，同频共振
在全市14个镇街设立党群服务中心（便民服务中心），全部建成面积达标、功能完善的便民服务大厅，80%以上的基层站所集中到服务中心办公，推行“前厅后所”模式，合理设置自然资源、财税服务、市场监管、社会保障等重点领域一站式服务窗口，全面推行党群服务站“一站式”服务进村居社区，既承接市镇下放的公共服务事项，又提供社会化、市场化服务。同时，所有便民服务大厅和 98 个社区进行内部网络改造，形成上联省市、下接镇街和村居社区、横联市直部门的上下贯通、左右相联的电子政务网络，行政审批事项实行延时服务、预约服务，其他事项实行不限时、不打烊的24小时服务，极大满足了基层群众办事需求。在此基础上，陆续编制公布58个市直部门公共服务事项741项、镇街公共服务事项203项，并将公共服务触角向村居社区末端延伸，为民办事更加清晰明了，打通了服务群众的“最后一公里”。
（三）与扁平化放权有机融合，互补共进
以组织实施新一轮镇街行政管理体制改革为契机，加快推进基层政府职能转变，将镇工作重心转移到做好发展规划、推进产业升级、营造良好营商和人居环境上来，将街道工作重心转移到抓基层党建、抓社会治理、抓公共服务上来。职能转变的首要任务就是按照扁平化治理要求放权扩权，有效解决层次重叠、冗员繁杂、组织机构运转低效等多层级治理弊端，更好发挥镇街贴近基层、就近管理的优势，进一步提升基层治理效能。按照“依法下放、权责一致、能放即放”的原则，将基层迫切需要且能够有效承接的，并且与基层群众密切相关的城镇建设、市场监管、生态环保、安全生产、农业农村、医疗卫生等83项县级经济社会管理权限下放到位，羊口镇作为省级经济发达镇，单独实施行政管理体制改革，放权事项扩大至167项，以扩权赋能推动镇街充分发挥“属地管理”职能，确保能在镇街解决的事项镇街能及时有效解决。
（四）与清单化明责有机融合，无缝衔接
与党政机构改革及履行“三定”规定结合起来，组织新调整组建部门确定权责事项，全面梳理规范36个部门4872件事项，推动实现权责清单两单融合、省市县“三级四同”，使市直部门权力、服务和相对应的责任明朗起来。在此基础上，聚焦基层反应集中的自然资源、生态环保、城乡建设、应急管理、市场监管、综合执法等方面问题，完善125项县乡“属地管理”事项主体责任和配合责任清单，作为市直部门和镇街履职查询、执行、监管和问责的标准和依据。按照“属地管理”事项清单划定的职责任务，详细梳理每个事项的监管运行环节，整链条编制工作运行流程图，同时，采取“颗粒化”工作方法，逐一列入基层一线监管执法情形，详细列明涉及部门单位、镇街执法要点和具体要求，编制工作说明书，为规范“属地管理”提供详实的操作依据。
加强综合配套，健全规范“属地管理”体制机制，为加强和创新基层治理完善体系保障
受多种内外因素复杂作用，“属地管理”容易偏离成为基层治理的“鸡肋”、干部履职的“包袱”，反映出规范“属地管理”的许多配套约束和保障机制还不够健全。为此，寿光市从制度设计、资源支持等多方面入手，引导监督市直部门不变向卸责、领导干部不任性作为，确保发挥“属地管理”最大成效。
（一）政策制度设计配套
先后印发《关于进一步加强社会治理服务工作切实解决群众合理诉求的意见》《寿光市明晰县乡职责规范“属地管理”的实施意见》《寿光市“乡呼县应、上下联动”工作机制实施细则》等文件，同步建立“属地管理”事项主体责任和配合责任清单动态管理办法、市直部门向镇街交办事项准入办法、“属地管理”依单监管问责制度、“乡呼县应、上下联动”工作机制、规范“属地管理”部门考核评价制度和镇街对市直部门派驻机构统筹管理等6项配套机制，明确清单动态调整的情形和程序、市直部门向镇街交办事项的申请步骤、依单监管问责的内容和方式、“乡呼县应”平台和运行机制、“属地管理”部门考核评价办法和镇街对市直部门派驻机构统筹管理等内容，并将“属地管理”事项办理流程图、说明书等编印成册，发放到市直部门和镇街党政主要负责同志，加大社会面宣传推广力度，为规范“属地管理”长效落实提供制度支撑。
（二）机构职能体系配套
市级层面，成立社会治理服务中心，为市委直属公益一类事业单位，负责全市社会治理服务的统筹协调、资源整合工作，负责群众诉求事项和基层向上“呼叫”问题的受理、分派、审核、回访工作，以及分析、研判、预警基层反映强烈的热点焦点问题，实现对“属地管理”事项快速响应、规范处置。镇街层面，全部高标准建成规范化、实体化的综治中心，实行综治中心、网格化服务管理中心、矛盾纠纷调处中心、公共法律服务中心“四中心合一”，全面整合镇域综治维稳、司法、信访、调解、法律服务等资源，实行集中式办公、组团式服务。村居社区层面，将警务助理、法律服务、治安防范、调解帮教等力量整合纳入综治中心，一线解决群众诉求和矛盾问题。全市形成以社会治理服务中心为龙头、镇街综治中心为主阵地、村综治中心为基础，上下贯通、高效运转的三级治理架构，构建起全面覆盖、分工明确、无缝对接的“乡呼县应”工作体系。
（三）资源力量下沉配套
结合镇街行政管理体制改革、综合行政执法体制改革等工作，在14个镇街设立综合行政执法办公室，统一指挥和调度辖区内市场监管所、派出所、环保所等派驻执法队伍开展工作，搭建起镇街综合执法平台。派驻机构实行双重管理，以镇街管理为主，并根据派驻机构履职情况提出负责人任免调整建议，相比改革前，基层执法人员力量增加近1倍。同时，将综合执法工作纳入基层治理服务体系，把与群众生产生活密切关联、可巡查发现的日常执法管理事项纳入网格管理，实现一支队伍管执法、执法城乡全覆盖。还通过将机构改革、简政放权调整出的编制资源优先分配给镇街、制定用编进人计划时优先向镇街倾斜、赋予镇街更加灵活的用人自主权、选派市直部门优秀年轻干部到镇街挂职任职等措施，先后为镇街增加行政编制230名，拓宽镇街录（聘）用人员渠道，严格执行镇街工作补贴政策，不断为基层治理加油助力，为基层干部撑腰鼓劲。
（四）协调联动处置配套
成立由社会治理服务中心牵头，机构编制、司法部门组成的基层诉求事项承办单位联合认定工作小组，对存在部门责任争议、难以快速派单的复杂事项，根据法律法规和部门“三定”规定，从有利于问题妥善解决、有利于维护群众利益、有利于加强基层治理的角度出发，联合认定事项承办主体和配合责任单位。赋予镇街对市直部门解决事项的协调权，镇街对能够解决的事项依法办理，对无法独立解决的复杂事项或突发事项，依据入格事项清单和说明书、流程图，通过“乡呼县应”平台“呼叫”，社会治理服务中心接到“呼叫”后，及时分析研判并向有关责任部门派发“联动工单”，部门快速“响应”，与镇街联动处置解决问题。对受理的群众诉求和“呼叫”事项，社会治理服务中心1个工作日完成分派，承办单位对一般事项3个工作日办结、复杂事项5个工作日办结，做到群众诉求100%受理、100%办结、100%回访，直至问题妥善解决、群众理解满意。
(作者单位：中共寿光市委机构编制委员会办公室）