徐 云
〔内容提要〕职能明确、责任清晰，是部门依法履职的重要基础。厘清职责边界，建立健全责任清单、权力清单，压实工作责任，是解决职能交叉、职责重叠、权责不清、办事推拖等问题的关键，更是机构编制部门巩固深化机构改革成果、履职担当的重要体现。笔者在实际工作中及12345、信访、检察等部门前来查阅“三定”，探讨相关问题归属部门时发现，尽管政府部门制定了“三定”规定，也建立了权力清单和责任清单，但由于实际问题的错综复杂及新生事物的不断涌现，职责边界依旧困扰着监督处置部门，成为解决问题的障碍。
主要做法及成效
近年来，江苏省南通市海门区委编办结合党政机构改革、部门职责调整、基层审批服务执法力量整合和机构编制工作条例贯彻落实等工作，以机制体制调整促进法治政府建设。
一是以党政机构改革为抓手明晰部门职责。2019年机构改革后，重新制定了37个党政机构的“三定”规定，梳理明确其职责权限；同时，根据有关法律法规修改情况，结合上级编办有关文件精神，以党政机构改革后最新公布的部门权力事项为基础，全面梳理新增、取消、合并、权力名称和权力类型调整、设定依据调整的事项，确保省市县三级权力清单的名称、类别、编码、依据相同，并要求各部门严格按照行政权力清单行使职权，做到“法无授权不可为、法定职责必须为”；全区涉及 31 个部门共编制公布行政权力事项清单 6623 项，实现权力清单与“三定”规定有序衔接，为部门规范履职提供法律依据，切实维护政府部门权力清单的权威性、规范性和准确性。
二是以综合行政执法改革为抓手依法赋权基层。面对管理事务面广量大、繁杂无序的问题，基层迫切需要能有效承接的执法权限来进行管理。因此，海门按照“重心下移、权责一致”的原则，围绕城市管理领域，出台了《海门区镇（街道）开展相对集中行政处罚权工作方案》，确保镇（街道）开展行政执法工作时拥有合法的主体地位和实施机构。明确镇（街道）赋权后的综合执法运行机制、日常规范执法、事中事后监管体系建设；出台《南通市海门区镇（街道）集中行使的行政处罚权自由裁量基准》，确保基层赋权后能够有效承接，执法依规合法。
三是以基层“三整合”改革为抓手规范职责边界。围绕依法行政的履职理念，以转变政府职能、不断完善镇（街道）发展为主旨，在《政府部门行政权力清单》的基础上，结合基层“三整合”审批服务执法力量改革等相关工作，全面建立镇（街道）权力清单制度。截至2021年底，共梳理出镇（街道）直接行使的权力事项 176项，行政处罚87项，行政强制4项，行政给付11项，行政许可 17 项，行政征收 2 项，行政确认3项，行政奖励9项，行政裁决2项，其他行政权力41项。组建镇（街道）为民服务中心，原公安、民政、人社、自然资源、市场监管等区直部门设在镇（街道） 的服务窗口和供水、供电等民生服务窗口全部进驻为民服务中心，进行统一管理，打通为民服务“最后一公里”。通过建立镇（街道）权力清单制度，进一步规范了区镇两级政府职责权限，加强了公共服务能力，提升社会管理水平。
存在问题及原因分析
尽管制定了部门和乡镇的权力清单、责任清单，并探索进行了综合行政执法改革及基层“三整合”改革，力争做好“统筹资源、赋能增效、审批服务、职能转变”四篇文章，但笔者走访调查发现，群众对市容环境、小区管理、拆迁安置等方面的投诉、信访、维权仍然呈走高态势，且存在投诉重复率高、久拖不决现象。主要有以下几个原因：
一是职责边界不够清晰。机构设置与职能配置方面职责交叉、多头管理现象仍然存在，部门之间在解决问题时的推诿扯皮时有发生。12345热线曾经接到一个投诉，反映某个小区门面房有一家拉面店（卫生许可证已领，但未领营业执照），在拉面店的后面违章搭建了一间厨房，厨房排出的油烟较多，要求处理。油烟扰民问题的处理一般涉及的是区城市管理局、区市场监管局、区生态环境局，而这个投诉还得加上一个部门——区民宗局，因为该店是少数民族开办的，涉及到民族宗教。由于权责边界不清晰，部门之间无法达成一致，导致推诿现象。根据城市管理局的“三定”规定，违章建筑的确由其处理，但应由民宗局先行处理；民宗局认为被投诉的问题涉及非法经营，应由市场监管局处理；市场监管局表示，投诉人反映的主要是违章搭建，根据“先证后照”原则，他们仅需在店主来申领营业执照时予以处理即可。所以，当城管局接到油烟扰民投诉，查实涉及宗教问题，就要求民宗局先行处置；而民宗局执法人员力量薄弱，调查后发现该店是无照经营，就转给市场监管局；市场监管局认为只要补发营业执照，其余问题应转给城管局处理，造成了一轮又一轮循环推诿，使这起普通的投诉件变成了一个“老大难”问题，长期得不到有效解决。
二是规章制度滞后于实际变化。现有市场经济秩序飞速发展，而权责缺乏弹性，制度未预留弹性空间，使得规章制度跟不上新生事物，难以实现对新生事物的有效管理，导致新矛盾新问题的不断涌现。前几年网约车和出租车矛盾冲突不断，归根到底还是交通运输执法部门没有跟进时代步伐，导致出租车被网约车分了一杯羹，而网约车又无人监管，缺乏规范。又比如，流动摊贩和占道经营问题，根据 《城市市容和环境卫生管理条例》 第十四条：“任何单位和个人都不得在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施。因建设等特殊需要，在街道两侧和公共场地临时堆放物料，搭建非永久性建筑物、构筑物或者其他设施的，必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续。”也就是说，现行法规明确规定市容市貌由城管局负责，而市区以外的流动摊贩和占道经营由谁管理没有明确。那么，依据 《中华人民共和国道路交通安全法》第三十一条“未经许可，任何单位和个人不得占用道路从事非交通活动”进行理解的话，交通管理部门应对非城区的流动摊点和占道经营进行管理。由于城镇化进程加快、区镇合并等因素，原有的城乡界限逐渐变得模糊不清，城区概念、城市道路、公路、乡村道路范围逐渐发生变化，使得部分区域流动摊贩和占道经营管理缺位，给文明城市创建带来一定困扰。
三是对于政策法规的理解不统一。出现这种情况主要在于有关部门考虑到自身部门的履职风险，对前来办理事项的群众设置了有利于规避自身风险的条条框框，导致群众办事难；其次是因为部分法律条文和政策法规、部门规章不统一，法律政策界线不明确，因此，各相关部门对某一事项会有不一样的理解。笔者曾了解到这样一个案例：市民杨某向所在地检察院提出申请，认为所在地国土资源局不按照上一级法院的生效民事判决为其办理房产登记手续，存在行政不作为，要求检察机关进行监督。经检察机关审查，原来，该市民购买的是一套开发商无力支付工程款的房产，当时并未办理产权登记手续。后因其他债权纠纷，该套房屋被法院查封。经过所在地法院、上级法院一审及二审，最后作出终审判决，判决该房产归杨某所有。但当杨某到不动产登记交易中心办理房产证时，工作人员却根据最高人民法院、国土资源部、建设部 《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发〔2004〕5号）文件，要求其提供当地法院的《协助执行通知书》（以下简称《通知书》），而当地法院认为，上级法院的判决系确权判决，无需再由本地法院制作《通知书》，但不动产交易中心却坚持要求其出示《通知书》。因此，该市民半年来多次往返两个部门之间仍办理未果。事实上，根据《中华人民共和国物权法》 规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”该不动产登记交易中心并不需要有《通知书》才可办理不动产登记发证工作。
对策和建议
上述案例中暴露出来的职责交叉、边界不明、政策法规理解不透等问题，究其根本，是一些部门缺乏真正全心全意为人民服务的宗旨意识，缺乏为民情怀的执法理念。那么，我们应当如何厘清政府职责边界，提升为民担当意识？
一是进一步厘清政府部门职权，从管理体制上解决推诿扯皮、多头执法、交叉执法等问题。为解决部门各自为政、缺乏相互衔接和协调机制的现状，应建立由政府办、编办、司法局等部门组成的协调组，定期召开联席会议，牵头厘清部门职能权限，明确不同层级、部门、岗位之间的职责边界，解决部门权责方面的交叉点、空白点，加快形成职责边界清晰、层层负责的工作责任机制。尤其是对于存在争议的边界事项，坚持以“三定”规定为准绳，注重借鉴吸收外地成熟做法和经验，反复分析、充分论证，着力解决交叉事项“谁来干、怎么干”和“谁主办、谁协办”的问题。对职责范围内的工作必须主动履行、敢于担当；对法律法规没有授权的事项，各相关部门要履行好首问责任制，杜绝违法行为发生，破除管理权责边界不清的难题。
二是进一步完善联合协同工作机制，从运行机制上促进上下联动、综合施策。从制度层面上明确牵头部门，实行首问责任制，无论群众反映或者申请办理的事项涉及哪些部门，最后都由首问单位统一答复，由牵头部门通过联合办公解决群众来信来访及审批事项问题，避免产生“有利的争着管、无利的都不管”现象。另外，目前下放到基层的执法权限仅在城市管理部门，市场监管、安全生产等重点领域还未真正下放执法权限。因此，还需进一步完善“综合行政执法+部门专业执法+联合执法”行政执法体系，一旦案件涉及多部门执法时，各相关部门可以联合行动，逐步实现区域执法“一支队伍”，从根源上消除部门职能交叉与执法盲点等问题。
三是要进一步健全权责清单动态调整机制，在实践执行中杜绝“责任”真空现象。上级部门应根据法律法规和基层工作实际，动态调整权责清单，进一步发挥权责清单在深化“放管服”改革、推进政府法治建设中的基础作用；基层机构编制部门应当做好权责清单的动态管理，并依据清单联合纪委、司法等部门履行好监管责任，各司其职当好部门的派工员、监督员、裁判员。同时要发挥自下而上的能动性，一旦发现实际工作中需解决的矛盾问题涉及多部门，或者没有明确界定应由哪个部门负责的，由政府办召集，在本级机构编制部门会同司法机关对部门权责清单调整予以审核后，向上级提出调整申请，自上而下进行统一部署，确保“政府权力进清单、清单之外无权力”，切实做到依法行政。
（作者单位：中共南通市海门区委机构编制委员会办公室）