中共扬州市委机构编制委员会办公室
〔内容提要〕当今时代，以大数据为代表的新一代互联网技术方兴未艾，对党政机关的治理能力提出了新的更高要求，机构编制部门作为党的政治机关，作为行政管理体制改革的牵头部门，作为机构编制资源的管理部门，应积极顺应、主动引领这一时代之变、潮流之向，丰富改革实践手段，提升理论研究水平，在新时代、新征程上推动机构编制工作高质量发展。本文拟就大数据背景下机构编制工作转型路径作分析。
大数据概念的分析与界定
大数据是一个新鲜事物，本身较为抽象，各领域对其认识判断的角度不一，至今尚无统一确切的定义，但数据量大、数据种类繁多、数据处理速度快、数据采信度低等基本特征为大家所认可，下面简要论述之。第一，数据量大。大数据最重要的特征就是“大”，随着生产生活方式的日益丰富和科技手段的飞速进步，数据量激增，按照IDC（互联网数据中心）作出的定义，它要收集超过100TB（1TB等于1024GB）的数据就能称之为大数据。第二，数据种类繁多。过去数据数量尽管也较为庞大，但大多是线性、单一、结构化的数据，随着互联网和各类传感器的飞速发展，照片视频等各种非结构化的数据急速增加且在数据总量中的占比越来越高，很难用一种或几种固有的技术手段来表征处理大量非结构化数据。第三，数据处理速度快。互联网背景下，新数据快速产生，旧数据极容易被更新覆盖，在一些重要的商业应用领域，对数据处理时间的要求甚至以分秒计，否则过时处理带来的只是一堆无效的分析报告。第四，数据采信度低。大数据由于直接采用最原始的数据，未经过加工处理，因此，就某一特殊应用而言，其采信度偏低，即在海量数据中包含有效信息量的比例较低。
机构编制部门的大数据除具备上述共性特征外，还有如下3个方面的特性：一是本身数据量不大但外延很广。就机构编制工作本身而言，历次机构改革、重要领域体制机制改革、日常机构编制事项调整等构成数据的骨干框架，随之而产生的事业单位登记管理信息、人员在编在岗情况等构成数据的枝叶，如果以一个设区市为单位，二者相加的数据量也绝不可能达到海量级别，数据表征也基本以传统的文字表格等结构化数据为主，技术处理难度不高。但如果将机构编制工作的外延纳入统计范围，数据的量级就会呈现出显著增长态势，这其中既包括与机构编制工作关联度较为紧密的组织部门的干部使用、人社部门的岗位设置、财政部门的供养人员以及纪委监委、巡视巡察、审计等监督检查数据，又包括各党政机关、事业单位在执行“三定”规定和履行公共服务职能时产生的关联度较为松散的数据。按照采集最大相关性原则，尽可能的归集沉淀相关联数据是基础重点，数据归集的面越广、度越深，也就越能够为政策制定执行提供有益参考。二是数据处理的瞬时性要求不高但精准度标准较高。以“三定”规定为代表的机构编制政策是部门履行职能、设立机构和配置人员的基本依据，事关部门的核心利益，在传统的实践操作中，相对粗放甚至带有主观色彩的管理模式难以适应变动不居的经济社会发展需求。借助于蓬勃发展的大数据新模式，为机构编制工作打开了新窗户、开拓了新天地，但这样做的一个重要前提就是数据的可信度要比较高，因为，机构编制事项的调整牵一发而动全身，即使是一个技术难度不高的如部门内设机构的增设或领导职数的调整等，也可能会引来各方关注攀比。因此，机构编制大数据中有效有用信息的占比应该比一般的大数据标准要高，否则从一大堆无效的海量数据中去筛选使用信息，不仅会徒然增加工作量，而且对机构编制政策制定、决策执行产生负面作用，引入大数据也就失去了意义。三是大数据成为行政管理体制变革的有机组成部分。大数据不仅是数据归集处理方式的革新，而且由算法和算力提升带来的数据的应用是更为重要的内容，目前各级各类虚拟场景应用已让数字产业化、产业数字化成为可能并已部分照进现实，数据已经如土地、人力、资本一样成为基本的、核心的生产要素，包括行政管理体制改革在内的上层建筑应当积极回应并作出相应调整。机构编制部门作为行政管理体制改革的牵头实施部门，应瞄准大数据给治理体系和治理能力提出的新要求，给传统的科层制、条块分割管理模式提出的新挑战，坚持优化协同高效，破除体制障碍，理顺运行机制，积极构建系统完备、职责清晰、运行规范的政府职能体系，促进有效市场和有为政府建设。
综合以上分析，本文认为机构编制部门的大数据是指，基于数据时代背景，以现有机构编制管理平台和历年改革管理台账为底座，以与机构编制业务相关的组织、人社、财政数据为关联，以各党政机关在履职过程中产生的数据为外延，聚焦用数据说话、用数据管理、用数据决策、用数据创新目标任务，构建科学精准的机构编制决策管理大数据平台，推动机构编制工作提档升级。
机构编制数据归集应用现状
早在多年以前，机构编制部门就已经着手推进机构编制数据的归集应用工作，以扬州市为例，目前主要是4个系统，一是机构编制实名制数据系统。近3年来，扬州市累计修改完善机构信息600多家次，更新人员信息10000多人次。二是中文域名注册系统。近3年来，扬州市中文域名网上注册个数分别为 397、397、395，达到 100%，网站挂标率占 100%。三是事业单位登记管理系统。近3年来，扬州市通过网上完成事业单位年度报告公示的分别为444、398、393家，年度报告公示及机构设立、注销、变更事项在网上办公率、公示率均为100%。四是权责清单管理系统。扬州市依托该系统，基本实现行政权力事项清单线上办理。此外，在2017年，中央编办部署推进“机构编制云平台”建设工作，选择 5个省（区）和50个设区市进行试点，但由于信息安全和数据保密等原因，云平台建设没有全面推开。
综观上述 4类数据，还存在以下 3方面不足：一是各系统之间相对独立，不兼容共享。以上4个数据系统虽然都是由编办创建，但由于隶属于不同的业务板块，在实际工作中基本处于独立使用、互不兼容的状态。比如，新组建或撤销一个事业单位，办事人员需要到编办不同内设机构提交材料，在不同数据系统中进行录入，产生重复提交材料、重复审核、重复录入等问题。二是各系统处理应用单一，缺少深度挖掘。以上4个数据系统在处理应用上基本具备查询汇总等初步功能，如机构编制实名制管理系统能做编制类型、机构类别等方面的数据收集和统计，权责清单管理系统能做单一行政权力事项的动态调整、部门行政权力事项的汇总统计等，但不能通过关键变量的搜索，生成有决策参考价值的数据报告。三是关联数据缺乏，没有建立动态共享机制。如前所述，机构编制数据如果仅局限于编办系统内现有数据的汇总分析，那么是难以形成数据流的，更遑论分析应用。但就从与机构编制联系较为紧密的组织、人社、财政等编委会成员单位的数据来看，虽然扬州多年来一直在努力推进机构编制与组织、财政、人社等部门共享的信息平台建设，从而发挥机构编制在管理全流程中的基础性作用，但由于各平台系统建设标准不统一、保密工作需要等原因，一直未能取得实质性进展，动态共享、实时交互的目标短期内难以实现。
大数据嵌入机构编制工作的可行性分析
问题是改革创新的动力和源泉，一面是机构编制工作在新时代、新征程上需要主动作为，一面是大数据作为一种全新的生产要素和治理手段，已深深融入经济社会发展的方方面面并深刻影响人们的生产生活和思考思维方式，二者的结合碰撞能否产生灵感火花，进而成为机构编制工作跨越转型的突破口，本文认为不仅可行而且必须，理由如下：
（一）大数据治理是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分
在大数据时代，数据成为核心资产，网络成为生存状态，数据和网络具有的交互式、扁平化、即时性等特性，对传统的单一式制、科层式、威权式的国家管理模式构成挑战，也形成解构力量。党中央审时度势，《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理中所蕴含的从一元到多元、从集权到分权、从人治到法治、从封闭到公开、从管制到服务等执政理念和方式的革新无一不与大数据特性特质相契合、相统一，甚至可以这样说，大数据治理不仅是国家治理体系的有机组成部分，而且其产生的活力和动力正有力改变着国家治理能力的形成途径，多元、开放、共享将成为大数据治理和国家治理的共同价值追求。机构编制部门作为党的机关，一切的改革管理都应围绕提升国家治理能力、促进国家治理体系现代化这一目标任务来谋划设计、推进实施，大数据治理作为一项重要内容，理应进入机构编制部门的规划视野和实施范畴，并与其他改革管理工作一体谋划组织、统筹推进。
（二）数据管理体制调整为机构编制大数据提供便利
党的十八大以来，党中央作出建设网络强国、数字中国的战略决策。2022年6月，国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》，对开创数字政府建设新局面作出全面部署。今年新一轮机构改革开启，根据《党和国家机构改革方案》，新组建国家数据局，由国家发改委管理，直接凸显出数据已经与粮食、能源一样，成为关乎国家发展的最根本战略资源。目前浙江、贵州、广东等地已取得阶段性成效，可以设想，随着数据管理体制的调整优化，以往仅仅依靠一个地方或一个部门单方组织实施却难以收到明显成效的，诸如理顺数据领导体制、夯实基础设施、深化数据共享、拓展场景应用等难点堵点问题，都将有可能得到解决或大幅缓解。机构编制部门完全可以借势借力，夯实数据底座，打破信息烟囱，拓展场景应用等，以较小的人财物投入获得较为丰厚的收益回报。
（三）大数据治理为行政管理体制改革提供新赛道
面对现代社会中越来越复杂多变且往往会涉及多领域、多部门、多职能的行政管理任务，传统的职能本位的行政组织架构模式显现出“碎片化”“条块化”“割裂化”等不足，亟需做出变革创新，而随着互联网、大数据的广泛普及、深度发展，低成本架构、模块化运作、即时性体验等传统行政管理架构不具备的特点优势将有可能弥补以上不足，如通过线上，以企业群众需要办理的“一件事”为基础，把以前分散在线下各个部门的职能，通过数据共享整合为一个完整的流程，以数据的共享实现部门间的横向联动、高效协同，形成“线上+线下”“数据+业务”双轮驱动的运行模式，而不必像以往那样经过复杂繁琐的认证审核程序或拘泥于一时一地的机构设置，待进入实施环节后，又发现已不适应新的职能要求，产生延迟滞后问题。
（四）大数据治理为机构编制精细化管理提供可能
当前机构编制管理面临较为突出的供需矛盾，按照中央编办部署，各地编办正在建立机构编制执行情况和使用效益评估、“三定”规定执行情况评估、权责清单运行情况评估等多个评价制度，积极推动机构编制管理由一批了之向全程动态监管转变，为机构编制管理从传统的粗放式管理迈向精细化治理提供了新路径。但无论是何种形式的评估，职能是组建机构、配置编制的根本和前提，职能履行是否到位是核心关键。过去，受制于数据信息统计手段的落后，机构编制部门对于动态的部门职能关注较少，机构数、编制数等静态数据关注较多，使得相关评估结果的科学性、可行性得不到有效保证。大数据技术手段的兴起使用为全景式了解掌握部门职能履行情况提供了实现的可能与操作的便利。
大数据背景下机构编制工作转型路径设计
机构编制工作政治性强、政策要求高，如何既严格贯彻执行法律法规和政策要求，又发挥大数据新技术赋能优势，进而推动机构编制工作转型升级、数字转型，本文认为目前可行的路径主要包含以下3个方面：
（一）积极培养数字思维，提高数字素养
这看似是一个务虚的、很难有靠实的举措去落实的路径，但却是首要的，因为在实际工作中，虽然已经有一些地方机构编制部门如山东、浙江等已经开始了以大数据为基础的智慧编办建设，但从全国范围来讲也还是微弱的星光，一些机构编制部门还是按照上下比、左右看等讨价还价传统管理方式进行，决策的科学性、严密性在一定程度上依赖于审批管理者的专业水平和主观偏向，机构编制工作数字化转型任重而道远。因此，要转型，首先要解决思想观念上的障碍和专业能力上的不足。一是有拥抱数字转型的意识。大数据背景下的数字转型，其意义绝不仅仅是技术的实现，更多是基于技术的迭代升级而触发的思维、社会、机构等方方面面的变革，它需要我们用新视角和眼光去看待分析已有和未来的问题和过程。具体到机构编制工作而言，机构编制管理周期较长，只有经历一个较长的时间跨度后，再来回顾评估当初的机构编制资源调整优化决策，评价效益效能，才能做到客观科学准确。因此，机构编制部门特别是领导层应具有超前思维，要着眼于机构编制工作未来充分意识到数字转型的重要性，将开放协同、共建共享、实时响应等新思维、新方式贯彻到当下工作和未来规划中，而且越早越好，否则，机构编制转型升级将会因为观念转变不及时而变得更加缓慢。二是设计数字转型规划蓝图。党政机关一般很难跟上技术发展的趋势，这与政府部门与私营部门的定位有关，但这并不是说党政机关的数字化转型只要简单地跟进复制就可以了。机构编制工作转型升级的发展目标需要从顶层设计上予以规范明确，否则很容易产生建设标准不一、内容交叉重叠等问题，难以纵深推进、深入实施。目前，较为理想的方案是由中央编办出台数字转型规划，作出总体规划设计，提出纲领性指导意见，再由各地区编办结合地方实际出台实施方案，校准纠偏，正本清源。三是提高数字素养。不唯机构编制工作者，党政机关除专业从事大数据相关职责的人员外，可能对大数据这一新事物、新业态的政策储备和知识储能都比较欠缺。编办人员的数字素养重点不是具体数据专业化处理的水平能力，而是对数字化有清晰的认识、具有宏观统筹的思维和一定的数据处理能力等方面，这样有利于在制定指导文件、规章制度和管理规范等方面能制定出台符合部门实际、契合数字特点的政策文件，以明确清晰的政策思路引领推动编办大数据建设。
（二）夯实数据底座，科学设计数据应用模块
丰富充足的数据流是大数据得以处理应用的基础，前些年，各地编办借助于基层“三整合”改革、综合行政执法改革等不断夯实数据底座，但对照机构编制工作转型升级的需要，对依然存在的“信息孤岛”“数据烟囱”等问题还需要花大气力解决，在此基础上，结合编办工作实际，科学设计数据应用模块，真正让数据参与政策制定和工作实践。一是实现机构编制部门内部数据的互融互通。目前，编办运行的4个数据系统虽然架构模式相同，但是开发语言和运行网络并不统一，导致数据库之间存在数据壁垒，无法完成基本的数据交互。建议由中央或省级编办牵头，对现有数据库进行整合优化，建立统一的数据交互平台，并预留开放端口，后期确需新建的数据库均基于现有数据平台开发，避免产生新的数据烟囱。市县级编办依托于这一软件平台，按照规定的语言、接口数据格式等进行二次开发，既确保软件的整体性和一致性，又兼顾地方编办的个性化需求，做到多个功能模块在统一平台和一个标准下运行。二是加强与外部关联数据的沟通协调。从目前情况来看，要想实现各条线、各模块所有数据的实时共享难度较大，可行的路径有二：一是借助于省高质量考核中互联网+监管模块，自动抓取行政许可、公共服务等办件量、企业群众满意度等数据，与编办正在实施的职能监管、“三定”评估等结合，作为基础数据源。二是机构编制部门可以结合工作需要，向业务关联部门提出数据开放或使用申请，从实际情况看，那些以保密规定为由不能公开的部门数据，大多是一些如身份证、家庭住址等属于个人隐私事项，而这些一般不在编办收集汇总的口径范围内，相信经过“脱密化”的处理申请后，绝大多数部门都会予以支持配合。三是科学合理设置数据应用模块。从数据处理应用的一般规律来讲，包括数据源层、数据采集层、数据管理层、数据分析层、应用服务层等方面，结合机构编制业务，以下3个模块可能是必选项。第一，政府职能分析模块。职能是机构编制设置的起点和依据，从各环节的职能信息中提取出知识并以这些知识为中心构建起知识网络就可以发现哪些环节存在职能交叉、职能重叠、职能缺位等情况进而推动政府全面正确地履行职能。第二，政府职能转变分析模块。推动政府职能转变是行政管理体制改革的目标，以时间和空间为坐标系，可以直观地观察探寻党政机构改革和“放管服”改革推进过程中政府职能结构及转变进程，进一步厘清政府和市场的边界，推动政府部门严格履行宏观调控、标准制定、日常监管等职能，进而为合理配置机构编制提供依据参考。第三，机构编制资源配置模块。机构编制配置是否科学合理，需要关联数据的保障支撑。比如，通过数据统计、地图生成等功能可以分析和展示机构编制数和实有人员数在某一区域或领域的分布情况，有助于提升配置效能。需要说明的是，各数据模块并不是僵化不变的，而是要在规则先于技术、制度先于实施的前提下，充分发挥互联网技术试错成本低、更新迭代快的优势，根据机构编制工作实际需要先期推出“测试版”应用，并根据受欢迎程度和实际效能来决定应用的进退去留。
（三）推进大数据管理局组建，变革传统政府职能架构
随着“大数据”“人工智能”应用的不断深入，在数字化环境中，行政管理体制改革如何深化、政府职能如何规范高效运行是重点也是难点，这里面包含两个层面，对内，让政府机构跟上技术步伐，政府机构之间、政府组织内部之间通过“信息流”进行流转，建设数字政府；对外，政府将被看作一个面向公众、默认开放的平台，并会不断根据公众体验进行改进完善，是否能提供更加优质高效的服务将作为检验政府行政管理效率效能的重要标准，这些都对行政管理体制改革提出新挑战、新要求。一是推进大数据管理局组建。在大数据管理局的领导体制已经明确的前提下，要做好2方面的工作，第一，明确政府部门相关数字职责与机构设置。数据采集不充分、不彻底、不及时、不共享始终是困扰数字政府建设的痛点难点，在深入调研基础上，本着先重点、后一般的思路，以规范性文件的形式，逐步明确政务服务、市场监管、教育、卫生、住建等重点政府部门数据汇总采集、数据管理与提供、数据共享与使用等方面的责任和权力，理清职能交叉部门之间的数据责任分工。第二，根据各部门承担的数据采集管理使用职责及实际工作量，对各部门及其内设机构的履职情况进行分析评估，动态调整其职能、机构和人员。需要补充的是，目前各级各类部门均设有与信息化建设职责相关的内设机构，个别部门甚至设有2个以上层级的信息建设机构，可以以大数据管理局组建为契机，将分布在各部门领域的信息化资源全部整合进来，按照编随事转、人随编走原则，在保证大数据管理局正常运转的前提下，撤并收回部分机构编制资源，提高使用效益。二是推行政府部门行政权力和公共服务事项标准化。只有将政府各项行政管理业务标准化，才能规范有序实现数据自由流通，推进扁平化改革。由机构编制部门负责的行政权力清单编制工作为这项工作的推进奠定了扎实的基础，目前需要解决的主要问题是，机构编制部门与政务服务部门公布的行政权力事项，在编码规则标准上还存在不统一的问题，要加快“四级四同”行政权力清单编制进度，进而实现行政权力事项基本编码、事项名称、事项类型、设定依据、办理时限、提交材料及表单内容统一，进一步铸牢数据基座，为政务服务一件事、社会治理一类事、政务运行一体事等标准化运作提供数据支撑。三是建设数字政府。以往政府的服务是基于职能划分的，企业群众需要办理的事项会因政府部门职能的不同而散落于不同政府部门，与现实中以物理形态存在的政府职能部门不同，数字政府一个很鲜明的特点就是它的低成本，数据的价值不仅不会在使用过程中消失，而且有可能增加，数据反复使用的边际成本几乎为零，通过数据的流动、分析等，数据的价值可能呈现指数级的增长等，这些是传统的行政管理架构难以企及的。线下，在现行“大部制”架构的基础上，围绕企业群众办事需求，在不突破机构限额的前提下，分领域、分对象继续对现有政府部门进行整合优化。线上，从用户视角出发，通过数据交换与共享，推动流程再造，让部门之间实现职能优化、协同高效。在此基础上，围绕用户需求，进行各类行政审批服务与应用场景开发，上线各类应用模块，实现数据集成、服务最优。