高春平 李 昕 王 胜
〔内容提要〕结合工作实践对基层机构编制审批与监管工作现状进行分析，提出“事前”审批监管力度仍薄弱、“事中”监管执法欠严格、“联动”监管效果不理想、“事后”监管开展待深入等短板。从内在要求、客观需要、必然举措、重要内容等四个层面有机分析开展机构编制审批和监督检查“闭环管理”的重要性，通过结合对当前一部分地区（山东、江苏、贵州、浙江等）机构编制审批和监督检查的“闭环管理”实践及其经验，探讨有效建立全周期“闭环管理”的运行模式，即：着力事前、聚力事中、抓好事后，分别建好用好申报事项日常监督检查台账、审批事项常态化监督检查台账、机构编制违法违纪问题台账。
闭环管理在精细化管理领域广泛应用，通过各子系统灵敏、精准的信息反馈及时准确发现问题，快速研究制定相关对策，促进相应变革，使矛盾和问题得到及时解决，形成决策、控制、反馈、再决策、再控制、再反馈，构建起环环相扣、职责明晰、联动互动的整体系统，从而不断提升管理水平。结合“大管理”理念，积极推进机构编制源头、过程和结果全流程闭环管理，切实将加强党的领导贯彻到机构编制工作动议、论证、审议决定、组织实施、监督问责和预防教育等过程，把全周期闭环管理融入机构编制管理事前、事中、事后全流程，有机提升机构编制管理工作执行能力和执行效能，不断提升机构编制管理科学化规范化水平。
基层机构编制审批与监管工作现状分析
近年来，各级党委编办紧贴新形势下机构编制审批与监管的特点规律，积极探索行之有效的管理方法，也取得了明显成效，但仍存在“标准不一”“权责不明”“审管脱节”等问题。
（一）监督检查工作正常开展，但“事前”审批监管力量仍较薄弱
2019年机构改革后市县两级党委编办分别以单设、挂牌形式，设立了机构编制监督检查机构，明确了相关职能，并落实专兼职人员负责机构编制监督检查工作，形成了上下互动、相互协作、相互配合的督查工作网络。但从运行情况看，监管力量仍较薄弱，不少基层特别是县级机构编制部门监督检查机构的设置还不够强，人员力量总体偏弱，专职人员较少，多数身兼数职，精力投入有限，加上监督检查业务培训开展较少，人员专业素质普遍不高，与不断增加的监督检查任务还不相适应。而且受人手限制，监督检查的方法相对单一，特别是在机构编制事项审批与监管方面通常是由申报单位自行申报，机构编制监督检查部门不了解申报事项进程，不能及时切入审批环节的监管，完全靠申报单位的自觉性，申报事项出现问题后，再由监督检查部门进行调查核实。
（二）制度建设稳步推进，但“事中”监管执法不够严格
《中国共产党机构编制工作条例》《机构编制监督检查办法》《机构编制违规违纪违法行为处理和问责规则》等相继出台，各地结合实际也研究制定了有关机构编制管理规定，使机构编制监督检查工作有章可循、有规可依。但在实际工作中受多种因素影响，机构编制部门在监督检查以及处理违规违纪违法行为时往往失之于宽、失之于软。有的碍于情面，对发现的违规违纪违法行为不愿较真，满足于只要问题整改了就行了，处理和问责较少；有的违规违纪违法行为为了避免产生负面影响，予以内部消化处理，缺乏一查到底的韧劲和勇气，致使问题长期得不到解决。
（三）协作协同机制已建立，但“联动”监管效果不理想
为全面加强机构编制刚性约束，发挥监督合力，严肃查处机构编制违规违纪违法行为，2019年河北省委编办联合纪检监察、巡视巡察、组织等八部门印发了《关于建立部门协作配合机制进一步加强机构编制监督检查工作的意见》，各地各级相关部门组织实施的巡视巡察、检查、审计等都已经将机构编制工作纳入其范围。但常态化的监督检查，还没能够形成全方位的协调联动机制，各部门在推进自身监督检查工作时与机构编制部门“事前”沟通协商、“事中”协作配合的少，更多的是“事后”要求机构编制部门提供佐证材料的多，机构编制监督检查部门不能起到应有的效用。另一方面，在机构编制违规违纪违法行为发生后，除机构编制部门外其他部门的责任还需要进一步明确；在各部门组织的业务检查和部署中，如何明确机构编制监督检查部门的责任等等，都需要有清晰明确的制度或法规作出规定，促使各部门履行好相关的职责，切实形成机构编制监督检查合力。
（四）重点督查取得初步成效，但“事后”监管开展还欠深入
近几年来，各级党委编办注重加强机构编制的批后监管，结合机构改革检查验收以及机构编制管理工作重点，单独或会同有关部门就落实机构改革方案和“三定”规定情况、机构编制和实有人员情况以及“三超两乱”问题等开展重点督查，取得了积极成效。但总体上这项工作仍处于探索推进阶段，一是监督检查还不够系统全面，往往根据上级的部署要求或群众举报开展督查较多，主动立项开展督查较少；针对机构编制重点工作开展突击性、阶段性督查较多，对各地各部门落实机构编制管理规定情况进行经常性督查较少；二是监督检查的程序还不够规范，手段比较单一，大多停留在听取汇报、面上检查，除了影响广泛的突出问题外，其它苗头性、倾向性问题较难得到及时发现和纠正。
建立机构编制审批和监督检查“闭环管理”的必要性
高质量开展机构编制事项全周期闭环管理，对于落实党管机构编制原则，巩固机构编制在管理全流程中的基础性地位，推动机构编制法定化进程，维护机构编制的权威性和严肃性，提高机构编制管理科学化水平，具有重要意义。机构编制监督检查工作的实践证明，各个时期的机构编制管理要与当时的政治、经济形势相适应，才能推动经济社会的发展。
（一）“闭环管理”是机构编制工作的内在要求
机构编制管理是一个决策、执行、反馈评估、再决策、再执行的反复循环过程，无论是决策、执行，还是反馈评估，都离不开监督检查工作，这是一个有机整体。没有监督检查的决策、执行、反馈评估，机构编制管理会偏离正常的轨道，容易形成恶性循环。
（二）“闭环管理”是实施依法行政的客观需要
《中国共产党机构编制工作条例》《中共河北省委机构编制管理规定》等一系列政策法规的出台进一步明确了机构编制管理的法定地位，为开展机构编制“闭环管理”提供了执法依据，是维护机构编制管理法律效力的“尚方宝剑”。从这个角度看，建立健全机构编制审批和监督检查协调联动机制、构建机构编制工作全周期“闭环管理”是依法行政的客观需要。
（三）“闭环管理”是提升工作水平的必然举措
近年来，各地党委编办坚持把全周期闭环管理融入机构编制管理事前、事中、事后全流程，机构编制管理科学化、规范化水平不断提升。在工作推进当中，注重发挥机构编制部门的前置审核把关作用和事后运行监督检查，多措并举，以河北为例，唐山坚持“大管理”理念，构建“大管理”格局；石家庄、邢台、衡水等地区创新机构编制评估试点工作，为机构编制审批和监管提供基础性依据，促进各项改革任务落实、机构编制资源优化配置、管理规范，切实构建科学严密、规范有序的管理闭环。
（四）“闭环管理”是编制管理的重要内容
现行机构编制管理模式与新形势不适应的因素日渐显现：一方面，由于过去的机构编制工作具有被动性和主观随意性的特点，缺乏科学的论证；另一方面，许多工作缺乏前瞻性研究，主动参谋意识不强，仍沿袭过去那种“下报上批”、“一事一议”和“就机构论机构，就编制论编制”的管理方式，出现了因审批与监管“脱节”导致的“三定”规定执行不到位、机构编制批复在实际工作中“纸面落实”以及重点领域体制机制改革“落地难、难落地”等情况。建立健全机构编制审批和监督检查协调联动机制、构建机构编制工作“闭环管理”是当前必须高度重视和着力推进的一项工作。
建立机构编制审批和监督检查“闭环管理”实践探索
在机构编制事项闭环管理的理论创新和工作实践中，多地结合本地实际及上级工作要求，不断开展专项工作并取得一定成效，但也多停留在政策执行层面，对于理论研究、新工作机制建立的探索等还数量不多、深度不够、方法应用欠创新。但其中，也不乏实践亮点，山东、江苏、贵州、浙江等地已形成一些可供参照、可供借鉴的工作经验。山东省临沂市以深化评估试点为抓手，通过监管理念创新和技术手段创新，围绕“评什么、怎么评、如何用、促长效”，突出指标优化精准评、数据赋能减负担、整改提升抓实效、建章立制促规范四个重点，构建形成机构编制执行情况和使用效益评估闭环式工作机制，不断提升机构编制管理科学化、规范化、精细化水平。江苏省淮安市树牢机构编制法治意识，将监督检查融入到机构编制改革、管理、服务各环节，构建“预防—查处—问责”机构编制监督检查全过程闭环管理体系，切实增强有效性和权威性。贵州省黔东南苗族侗族自治州从优化“链式流程”、强化“闭环管理”等方面发力，推动机构编制监督检查工作由“碎片化”走向“系统化”，着力构建“全方位、多层次”机构编制监督检查体系，不断提高新时代机构编制监督检查工作水平，为全州机构编制事业高质量发展提供坚实保障。浙江省衢州市树牢机构编制法治意识，聚焦“三个度”，形成“部署—督查—整改”全过程闭环管理机制，不断提升监督检查水平，实现全方位统筹；应用“专项督查+重点督办”“协同督查+联查联办”“事前督查+事后跟办”，提高机构编制管理的规范化水平；多机制协同，建立限期整改机制、建立考核问责机制、完善举报监督机制，加大整改力度。
有效构建机构编制审批和监督检查全周期“闭环管理”运行模式
推进机构编制法定化，须瞄准问题、靶向发力，建立健全机构编制审批和监督检查协调联动机制，构建机构编制工作管理闭环，切实增强机构编制工作的权威性和严肃性。
（一）着力事前，建好用好机构编制申报事项日常监督检查台账
围绕机构编制申报事项日常监督检查台账，建立环环相扣、职责明晰、关联互动的机构编制审批和监督检查整体系统，加快推进机构编制规范化、科学化、法治化建设进程，设置机构编制事项闭环管理工作体系，将机构编制监督检查工作嵌入机构编制决策管理各环节，保障动议论证、审议决定、组织实施、监督问责等机构编制工作基本程序完整规范实施。把牢把严机构编制事项审批关口，在各地各部门党委（党组）提出机构编制事项动议时，缜密开展机构编制申报事项合规性、合法性审查，深入分析各单位实际情况，准确评估申报单位真实需求，科学审批机构编制事项，着力破解机构编制审批不科学不规范的问题，进一步提升用法治思维管理机构编制资源的意识。
（二）聚力事中，建好用好机构编制审批事项常态化监督检查台账
围绕机构编制审批事项常态化监督检查台账，建立健全以执行情况评估为主，以“回头看”为辅的机构编制批复事项督导落实机制，通过全过程跟踪提醒、督促落实、及时反馈等有效管理办法，督导相关单位抓好批复事项落地落实。到期基本完成的，纳入监督检查常态化台账予以长期监督；未完成的，由党委编办监督检查机构通报相关业务机构组织评估，研究提出明确的撤销审批或督促落实的意见建议及完成时限加以整改，将由此产生的机构编制违规违纪违法行为纳入台账，依规依纪依法处理和问责。
（三）抓好事后，建好用好机构编制违规违纪违法问题台账
围绕机构编制违规违纪违法问题台账，健全机构编制协同联动机制，多渠道发现机构编制违规违纪违法问题，全方位调查核实问题真伪，抓好问题整改和处理问责，加强问题筛查与分析研判，广泛开展有针对性的预防教育，有效防止违规违纪违法行为的发生。
在工作实践中，通过深入探索，不断完善机构编制审批和监督检查闭环管理做法，真正做到事前源头预防、事中真正落实、事后评估问效三个环节有效衔接，推动机构编制管理效能进一步提升，促进各部门更好履职，提高服务经济社会高质量发展水平。
（作者单位：中共唐山市委机构编制委员会办公室）