刘荣虎
〔内容提要〕深化事业单位改革，是深化党和国家机构改革的接续，是推进治理体系和治理能力现代化的重要内容。2022年起，开封市坚持谋定而后动，主动围绕党中央和省委关于深化事业单位改革的部署要求抓落实，围绕全市事业单位运行管理中存在的主要矛盾问题的化解求突破，围绕事业单位内部关系的理顺和服务保障效能的提升争创新，不断在优化事业单位布局结构、创新事业机构设置、服务保障基层发展、健全完善制度机制等方面进行探索与实践，有效激发了事业单位的活力动力，提升了事业单位的服务效能，为全市经济社会高质量发展提供了更加强劲的支持保障。
面临的矛盾问题
近年来，开封市全面落实上级改革部署，到2022 年，先后完成了生产经营类事业单位改革、承担行政职能事业单位改革和各行业领域事业单位改革，在推进政事分开、事企分开和优化事业单位布局结构、提升事业单位服务效能方面取得了明显进展。但与党中央、省委深化事业单位改革的部署要求相比，与全市重大战略、重点工作和重要民生领域服务保障高质量的需求相比，与事业单位内部体制机制的理顺和服务效能不断提升的高标准要求相比，全市事业单位在运行管理上还面临一些深层次的矛盾问题，亟需通过深化改革进行化解。
（一）布局结构还不够合理
一是市本级和各县区的事业机构数量配备还不够合理。自按照省委要求以2012年事业机构编制的基数为基础对市县机构进行限额管理以来，市县两级的事业机构数总体调整不大，这与各地经济发展、人员流动、城镇化进程速度不均衡的现实还不太匹配。二是各级各部门间事业机构数量配备还不够合理。如市直有51个党政部门和群团机关有所属事业单位，像市市场监督管理局所属有30多家，市农业农村局所属有近20家，但有的单位只有1家，还有10多个部门和群团机关1家也没有。这虽然与各部门承担的职能任务有关，但与实际需求还不能很好匹配，且多年来各部门所属事业单位数量只能增不能减的现象还较普遍。三是不同规格事业机构的配置还不够合理。如市本级涉改副处级以上事业单位有87家，分布上却不均衡，有的部门较多，像市人社局就有8家处级机构，但却有36个党政部门及群团机关没有处级机构。按2012年起处级事业单位只减不增、撤一建一或撤多建一的要求，各部门间大范围调配处级机构的难度还较大，这一方面导致与承担的工作任务不匹配，另一方面也导致干部的成长进步有所受限。
（二）机构设置还不够优化
一是机构设置与新形势新任务新需求匹配不紧密。虽然长期坚持将事业机构编制资源向全市重大战略、重点工作、重要领域倾斜，但受制于机构编制总量控制导致的转圜空间狭小、机构编制配置天然的滞后性特征，导致事业机构的设置数量、规格都还跟不上形势任务的发展需要。二是不同部门所属单位有职能相近的现象。如市直承担数据信息职能的事业单位涉及到了10多个部门的单位；承担机关后勤服务保障的事业单位涉及3个部门（直属机构）的单位；前期市本级没有参加县级检验检测认证机构的整合，市直承担检验检测认证职能的事业单位还涉及 3 个部门的单位。三是“小散弱”的问题还比较突出。市县两级都不同程度地存在事业单位职能弱化、业务萎缩等现象，如市直事业单位编制在 7 名以下的有107个，约占总量的23%，其中编制5名以下的有79个。这些单位有的已与当前经济社会发展不相适应，但由于没有政策托底，在人员交流消化、资产处置上还存在一定困难，为保持稳定多实行逐步消化的模式，长期积累下来导致这些问题一直未彻底解决。
（三）基层保障还不够到位
一是全市机构编制资源总量有限。2005年起开封市就结合实际开展了市本级的事业单位清理规范工作，到2010年时市本级就自我精简事业单位80多家，其中处级事业单位20余家，收回事业编制3300多个。在2013年省下达给开封市的事业机构编制限额中，这80多家事业单位、20多家处级机构、3300多名事业编制都不在限额范围，导致近年来在加强各领域各部门事业单位建设时都捉襟见肘。目前全市编制与人口比是1∶43.27，略低于全国1∶42和全省1∶43的水平。二是县区机构编制资源总量较少。具体到每个县区来说，事业机构编制数量的配置也是按层级呈“倒金字塔形”分布，但“麻雀虽小，五脏俱全”，县区为确保行政体制上下对应设置了行政部门，因行政编制太少采取了设立事业单位提供服务保障的方式，随着职能任务增加，事业编制也出现了捉襟见肘的情况，使得部分事业单位看似职能不饱满，实际很多力量都用于保障行政机关。三是机构编制资源向基层保障的力度还不够强。围绕县区事业机构编制管理中存在的矛盾问题，近几年，开封市虽然也采取了多种方法手段加强对基层的服务保障，如将经营类事业单位改革收回的编制下划县区、建立中小学教职工编制池直接服务县区、指导县区抓好“减县补乡”工作等，但受制于本身资源总量不多和跨层级调整易受多方因素的制约，向基层倾斜保障的涉及面和资源保障总量与基层强烈的需求相比还显不足。
（四）制度机制还不够健全
改革在对机构编制精简压缩后产生的超编、超职数人员消化问题，可借鉴省直改革明确的临时编制、锁定编制等制度，但实际推进中发现，还有一些具体问题需要通过健全制度机制来解决：一是事业单位公益类型划分调整的问题。事业单位进行精简整合后，必然涉及有不同类型事业单位整合重构的现象，另外围绕全市经济社会发展也必须新设立一些事业单位，这些单位的公益类型如何划分，方法、标准、程序如何确定等，需要进行统一的规范。经了解，改革前全省各级没有一家围绕此项内容出台具体的制度规定。二是经费供给形式的划分调整问题。与公益类型的划分调整类似，事业单位经费供给形式的划分调整也没有统一的规范，改革中遇到不同经费供给形式事业单位整合重构的情况时也就无法统一标准。三是分支机构的管理问题。省直推进改革过程中引入了分支机构的概念，将部分承担相同职能但处于不同层级的事业单位进行了整合重构，开封市计划参照省直做法，但重组后的事业单位内部体制如何构架、相互关系如何理顺，分支机构拥有哪些法律地位、如何依法管理等，都还没有统一的制度规定规范。
具备的有利条件
当然，围绕事业单位功能作用的充分发挥，多年来开封市持续深化事业单位分类改革，分重点分批次推进行业领域改革、综合行政执法体制改革，全方位创新方式方法管理，2022年全市保留的事业单位已全部为公益类事业单位，这都为此次改革的推进创造了条件。
一是以往改革为持续深化改革提供了较好基础。2005-2009年，参照国有企业改革做法，开封市自主推进了生产经营类事业单位转企改制，撤并转制了一批事业单位；2010 年开展清理规范，到2012年3月结束时共整合撤并80多家事业单位（其中副处级以上20多家），抽回事业编制近3300多名。2015 年，完成了全市事业单位分类工作。2015年至2020年，先后完成了城市管理、文化市场、交通运输、市场监管、生态环保、农业等多领域的综合行政执法改革，全市40多家事业单位被整合。2018年4月到2019年，推进完成了全市135家承担行政职能事业单位改革，事业单位不再承担行政职能。2020年底，全市经营类事业单位改革任务全部完成，53家单位采取转企改制或人员妥善安置后逐步撤销事业建制的方式进行了改革。这些改革的先后完成，为事业单位改革的持续深化打下了基础。
二是新形势新任务为持续深化改革明确了基本方向。进入新时代，事业单位改革发展面临重大任务和挑战，服务保障党委、政府中心工作，服务一方经济社会高质量发展成为事业单位改革发展的基本任务。就开封市而言，紧紧围绕市委市政府重大工作、重要任务、重点项目，以及全市有特色的文物考古、文化旅游、乡村振兴等工作，人民群众关注的义务教育、医疗保障、公共服务、应急保障、城市管理等民生领域工程，持续从职能配置、机构设置、人员编制、领导职数等多方面进行重点保障，已经成为深化各类事业单位改革，提升其服务保障的基本诉求。
三是多年的管理实践为推进改革积累了宝贵经验。近年来，开封市持续加强事业单位改革管理创新，推动跨部门跨层级的机构编制资源调整，中医药学校、星星幼儿园等先后转交给县区管理，机构编制限额减市补县、减县补乡工作持续加力。2016年，将机构编制工作情况纳入党政主要领导干部经济责任审计。2019 年党政改革后，及时完成了市直300多家事业单位隶属关系的调整。2021年初，针对实际工作中面临的编制资源在部门、层级、领域间供需不平衡的矛盾和市重大工作任务转换中遇到的人员编制补充不及时的问题，探索建立编制周转池制度，对空编资源的利用开发进行了深入挖掘。2021年末，出台对新设机构、新增编制评估审核的规范，探索将正向激励机制引入机构编制工作，将机构编制工作与部门（单位）工作实绩相挂钩，对于为全市经济社会发展做出重大贡献、取得重大实绩的单位，在机构编制上予以优先保障。这些改革管理的探索为进一步深化改革积累了丰富经验和指导。
采取的做法及成效
针对面临的矛盾问题和客观条件，2022年6月起，开封市启动了全市事业单位改革，利用一年的时间推进了全市事业单位布局结构、职能配置和机构编制设置的优化重组和重构重塑。
（一）基本思路
将深化事业单位改革定位于满足现代化开封建设对“事”和“业”的新要求，不断激发事业单位活力、提升事业单位服务效能，为现代化开封建设提供支持保障，努力祛除单纯对机构编制精简等片面认识。一是贯彻落实中央和省委决策部署主动推进改革。围绕落实中央关于深化事业单位改革的重要指示精神和省委关于推进事业单位重塑性改革的决策部署，进行了统筹谋划、分层布局和具体安排。二是适应治理体系和治理能力现代化需要，提高机构编制资源使用效益。坚持以服务保障全市经济社会高质量发展为目标，对部分事业单位存在的结构布局不合理、功能定位与时代发展不适应等问题，特别是一些“小、弱、散”单位和职能弱化等情况，进行全面起底、大刀阔斧的撤并精简和重构重塑，激活沉淀和低效配置资源。三是立足开封高质量发展建设新要求，着力激发活力动力。充分把握开封在全省经济社会发展中的功能定位，注重在做“减法”的同时做好“加法”，对于全市的工作重心、发展重点、民生工程，有侧重地进行支持和保障，对于有利于全市高质量发展的，进行大力加强，把机构编制资源用在刀刃上。
确定了改革的总体目标：优化布局结构、统筹编制资源、强化公益属性、完善制度机制、提高治理效能。明确了四项主要任务：一是优化布局结构。大力整合职责任务相近事业单位；着力解决事业单位“小、弱、散、乱”问题；统筹推进机关后勤服务和公务接待、数据信息、检验检测认证等行业领域改革。二是精简机构编制。除学校、医院和功能区及所属事业单位外，全市事业单位机构总体精简40%，编制精简20%。市级事业机构不超过220个，副处级以上事业单位有所减少。三是重构重塑职能体系。必须由政府提供、不宜推向市场或社会的公益服务，由公益一类事业单位承担。需要政府提供、同时可以由市场部分配置资源或社会参与的公益服务，由公益二类事业单位承担。能够通过政府购买等方式提供的服务，不再设置事业单位。四是统筹使用编制资源。加大跨地区、跨部门、跨层级统筹使用力度，发挥事业编制资源使用效益。
（二）采取的主要方法
一是将分类重塑重构作为改革的重要抓手。坚持按照省委“一类事项原则上由一个单位统筹、一件事情原则上由一个单位负责”的原则，借鉴省直分类重塑性改革的经验，结合全市实际研究确定了市直需要跨行业整合的党史研究类、机关事务服务类、数据信息类、检验检测类等9类事项，通过整合、脱钩、转型、重塑等方式，推进职责任务相近的事业单位跨部门整合，推动了相关领域资源集约优化配置。
二是将严控机构编制规模作为验证改革成效的重要指标。坚持积极稳妥、刀刃向内，在充分调查研究的基础上，对市直单位科学测算了机构上限，明确规定各部门所属事业单位不超过8个，处级事业单位不超过5个，并将可保留的机构数额直接细化到了市直各局委；围绕全市改革发展大局，对“空壳单位”“僵尸单位”，以及特定历史任务已经完成的事业单位，一律撤销，编制全部收回，对“小、弱、散”单位，坚决撤并；对县区采取量化指标与兼顾历史现状的方式科学核定机构限额，确保各项改革任务按标准要求扎扎实实落到实处。
三是将充分完备的配套政策作为改革稳妥推进的基石。健全完善了多项配套举措：一是突出加强党的领导，要求重组后的事业单位及时选好配强班子，做好党组织调整接续工作。二是创新机构编制和人事制度管理。对核减编制后的超编单位相应核定临时编制作为过渡，实行“退3收2进1”，逐步消化到位。超职数领导人员和超岗人员，给予过渡期逐步消化解决，不降低涉改人员工资福利、社会保障待遇。三是加强财政支持保障和国有资产管理。要求建立完善与事业单位公益类别相匹配的财政保障运行机制，做好涉改事业单位的经费保障，加强划转、撤并以及转企改制的事业单位国有资产管理。
四是将强有力的组织领导体制机制作为改革顺利推进的保障。成立市深化事业单位改革领导小组，统筹协调和组织实施改革工作。建立市领导分包制，统筹分管（联系）部门单位改革工作。明确市、县党委坚决承担改革主体责任、第一责任职责，坚持自我革命，不打折扣、不讲条件，坚决完成各项改革任务。注重加强部门联动，对改革涉及到的资产管理、人员调整、医保社保划转等工作建立部门联动工作机制，全方位保障改革顺利进行。成立督查工作专班、维稳工作专班，在不折不扣、系统全面推进改革的同时，稳妥解决改革中遇到的问题。
（三）取得的成效和突破
一是突出重构重塑。将调整优化布局作为改革的基本任务，根据前期调研情况，参照省直厅局和外地市改革经验，经市委常委会研究，重点从三个方面谋划了重塑性改革的框架：重新布局各县区事业单位配置框架，根据省定常住人口、一般公共预算收入、城镇化率、生产总值和国土面积等5项指标量化，兼顾各县区事业单位历史现状，重新确定了各县区事业单位配置限额；重新布局全市县处级以上事业单位配置框架，根据省委编办要求，参考省直单位及其他地市配置情况进行了资源再分配，在处级单位总量有所减少的前提下实现了分布配置更加均衡；重新布局市直各行业领域事业单位的配置框架，对各行业、各领域、各部门所属事业单位，根据事业单位的职能特点，按照重塑重构的理念，对各部门改革后保障的事业单位限额进行了重新布局。
二是突出机构创新。紧紧围绕省委、市委工作重心，突出开封发展特色，着眼事业单位功能特点，通过职能再造、结构重塑，创新机构设置，努力激发各级各行业领域改革发展动力。结合开封市城市发展特点和需求，对政府驻外机构进行了体制机制改革创新，通过重构机构职能体系，理顺隶属关系，整合工作力量，创新人事管理体制，激发了干部职工干事创业的激情；根据科教兴国战略、文物保护工作要求，将科研、文化、教育类进行整合，组建了市科学院、文物考古研究院、教育科学研究院，释放出了较大改革动力；根据推进新型工业化、创新驱动发展战略等新的发展重点，新组建科技创新发展中心、企业创新发展服务中心、中医药实验室等新兴机构，更好地服务保障全市经济社会创新发展；坚持“创新破局、项目为王”，调整升级了市重点项目办的机构规格，进一步支持全市项目引进工作，服务保障经济发展，有效激发了全市事业单位活力动力。
三是突出倾斜基层。坚持完成改革任务的同时在改革策略上向满足基层需求倾斜，在将改革精简调整出的机构编制资源分配上向服务一线保障。将市直机构限额向县区倾斜，按照全市事业机构总量精简40%，开封市本级不超过220家的要求，开封市对市直事业机构进行了大刀阔斧的撤并整合，改革后市本级保留189个事业单位，结余出的机构限额全部分配给了各个县区，使每个县区平均获得了7个事业机构限额的倾斜。支持保障县区重点产业发展，针对龙亭区承担的全市黄河流域环境保护与开发工作任务，及顺河区承担的全市未来产业发展方面的工作任务，成立市黄河生态保护和发展服务中心、市新能源建设发展服务中心两个处级机构，由两区代管，全力支持调动县区工作力量。在编制上向基层倾斜，市级明确拿出部分编制支持社区招聘事业编制人员用编；同时，利用乡镇机构改革的时机，各县区拿出1161名事业编制用于保障乡镇一线事业发展建设。
四是突出制度创新。针对此次改革引入分支机构设置的情况，以及因机构整合出现的不同公益类型、不同经费供给形式机构调整等现象，开封市率先进行了制度创新，分别研究出台了《开封市事业单位法人分支机构统一社会信用代码赋码操作办法（试行）》《开封市事业单位公益类型划分调整办法（试行）》《开封市事业单位经费形式调整办法（试行）》，明确了为事业单位法人分支机构赋予统一社会信用代码的意义与作用，围绕证书初领、证书信息变更、证书补（换） 领、证书撤销等方面对申请办理分支机构统一社会信用代码工作进行了具体规范；明确了调整和划分公益类型、经费供给形式的具体条件、具体标准、划分及调整的程序，并依据《办法》完成了13家由不同公益类型事业单位整合重构后的事业单位公益类型的重新认定工作，进一步丰富加强了制度体系建设。
（作者单位：中共开封市委机构编制委员会办公室）