王程远 申悠扬
〔内容提要〕本文以淮安市在江苏省率先编制市县部门职责边界清单为例，围绕为什么编、做法成效、工作建议，探讨如何通过建立及时动态调整、分级监管服务、协调联动执法的市域职责边界清单体系，系统性解决部门职责交叉不清导致的没人管、多头管等问题，减少部门推诿扯皮，增强部门履职效能。
权力清单制度是依据法律法规，以清单形式明确党政部门权责事项、履职方式和追责情形的一项制度性安排，有效解决了“法定职责必须为、法无授权不可为”部门依法履职问题。职责边界清单作为权力清单的拓展，旨在继续用“清单”方式解决部门履职中职责交叉、衔接不畅、监管缺失问题。科学编制职责边界清单，对于补充完善部门“三定”规定，实现机构编制精细化管理，促进部门依法高效履职有着重要意义。
编制职责边界清单的必要性
部门职责存在边界是必然的。尤其在经济社会快速发展的今天，大量涌现的新事务、新业态，使得原本清晰的部门职责边界逐渐模糊起来，衔接不畅的工作协调机制也导致出现一些责任不明、推诿扯皮现象，重新界定部门职责边界越发重要。
1.产业融合发展给基层治理带来挑战，需要明晰细化部门职责边界。随着“放管服”改革的深入和“互联网+”技术革命带来的产业融合发展，催生了越来越多的新组织、新业态、新商业模式，这种“你中有我、我中有你”的新产业模式，打破了传统行业限制，改变了部门监管边界，部门间监管职责交叉程度明显增加，多头治理而导致推诿扯皮，往往需要多部门共同履职才能实现无缝监管，厘清部门职责边界、形成监管合力成为必然。如互联网+民宿农家乐监管，就是一种新型“混合业态”，涉及文旅、商务、农业、消防、环保、卫生、市场监管、网信等多个部门，任何一家都无法实现管全部，只能明确一个牵头部门，协调相关部门共同监管。再如密室逃脱剧本经营娱乐场所监管、游戏特色酒店管理、网约车监管，都经历着传统单一管理向多部门协同治理模式的转变，需要明确牵头部门与相关部门职责，实现共同治理。
2.一些部门职责界线法律法规不明确，需要通过边界清单进行界定。随着改革开放的深入，原有一些法律法规对部门权限范围和新业态监管职责认定不足，难以实现对新生事物的有效管理，导致部门监管服务出现真空，需要用职责边界清单进行细化明确。如流动摊贩占道经营问题，现行法规明确规定城市建成区内的流动摊贩由城管局执法，建成区外流动摊贩管理没有明确，由于城市化进程加快，原有城乡界限已不清晰，容易造成部分区域流动摊贩管理缺位；古树名木保护、园林管理等也涉及城市规划区的范围，都需要细化厘清。还有餐饮油烟治理、“僵尸车”清理等，由于相关法律法规没有明确的部门职责界定，只能通过清单明确细化部门职责边界，实行综合治理。
3.部门间工作协调配合机制不畅，需要建立边界清单制度加以规范完善。近年来，随着城市化进程加快和群众对公共服务需求的提升，在城市管理、劳动保障、教育卫生、市场监管等与群众生产生活密切相关的重点领域，还存在着部门间推诿扯皮，不作为、慢作为的情况，这类问题一般涉及几个部门共同承担的事项，需要部门间密切配合、沟通协作才能完成任务。权力清单侧重于部门权力事项的界定，对于一件事情涉及多部门的职责分工却很少明确；部门“三定”规定虽有部分职责分工，但相对分散且事项较少。个别部门履职经常各自为政、不愿协作，对产生的责任问题相互推脱，导致一些棘手问题不能及时有效解决。如对外劳务合作监管问题，商务部门和市场监管部门对办理过证照和无证经营的对外劳务合作企业监管执法存在争议，企业认证、日常监管、执法查处的信息不通，工作衔接不畅。通过职责边界清单明确牵头部门，分清主次责任，规范协调配合机制，可以有效解决部门推诿扯皮的问题。
编制职责边界清单的淮安做法
淮安市把编制职责边界清单作为做好机构改革后半篇文章的重要内容，2021年全面启动市县部门职责边界清单编制工作，历经市级示范、县区全编、市县联动阶段，目前市级和7个县区部门职责边界清单全部印发实施，全市已建成及时动态调整、分级监管服务、协调联动执法的职责边界清单体系，有力促进了部门高效履职。
1.由“盆景”到“风景”，系统打造清单制度体系。一是依法依规，明晰部门权责。全面构建全市域部门职责边界清单制度体系，按照问题事项类型细化明确各相关部门职责分工，升级完善部门“三定”规定和权力清单，进一步优化市县机构职能体系、健全部门协调配合机制。二是突出重点，分级分类编制。市县两级职责边界清单涉及安全生产应急管理、城市建设管理、市场监督管理、自然资源生态治理、公共卫生、公共管理服务、食品药品安全、退役军人服务、农业农村服务等9大类，市、县级清单分别涉及148、1023个职责边界事项。三是因地制宜，满足实际需要。各县区加强与市级清单对接，结合本地实际，进一步优化补充职责边界事项。区级着重厘清市、区两级市政工程质量管理、交通运输管理、规控区防治违法建设、公共卫生等共有事权的职责边界；县级清单特别强化了农村道路整治、旅游包车监管、互联网上网服务营业场所监管等。
2.由“重点”到“热点”，着力优化职责边界事项。一是推动重点事项全覆盖。将市县党政部门共同纳入职责边界清单责任主体，聚焦行政审批、日常监管、公共服务等重点环节，全面梳理部门履职不明确、职责边界不清晰、联合执法不通畅的权责事项，厘清职责边界，落实责任分工。二是聚焦难点事项纾民困。将职责边界清单编制工作作为回应群众关切、化解矛盾问题的重要抓手，由市县机构编制部门牵头，各县区各部门密切配合，对近年来12345热线反映频次较高、协调难度大的难点事项开展项目化攻关，民生领域事项占比提升至70%以上。三是紧盯热点事项补短板。高度关注网络交易、商业预付卡、老旧小区改造、无人机等新行业新业态，细化相关部门监管职责。特别是将密室逃脱剧本经营娱乐场所监管、游乐设施监管、民宿农家乐场所监管等重点事项纳入职责边界清单专项管理。
3.由“长效”到“问效”，不断完善清单管理模式。一是加强长效管理，建立动态调整机制。印发实施《党政工作部门职责分工协调办法》，明确职责争议事项处理的程序和要求，建立申请部门协商、机构编制部门协调的职责调整机制。根据法律法规调整和体制改革要求，持续跟踪部门职能运行变化情况，动态调整优化职责边界事项。二是优化业务流程，完善协调联动模式。按照“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”要求，系统梳理牵头部门和配合部门业务流程，围绕部门间履职过程中的衔接点，推动联合探勘、快速审批、监管执法信息共享等，完善部门协调联动机制。如某企业申请增设厂区出入口审批，市行政审批局依据部门职责边界清单，迅速召集自然资源和规划、公安、住建等部门开展联合踏勘，快速完成审批工作。三是注重督查问效，加大考核评估力度。充分发挥考核“指挥棒”作用，将部门职责边界清单编制和履行情况纳入部门履职绩效考核指标体系，倒逼部门主动履职，拧紧责任链条。同时将部门职责边界清单履行情况作为机构编制资源配置的重要参考，定期组织专项评估，不断完善机构调整和职能配置方式。
编制职责边界清单的工作建议
编制部门职责边界清单是一项复杂细致的工作，特别是在放管服改革、营商环境和法治政府建设全面推进的背景下，职责边界清单编制与部门流程再造、权力清单管理、综合执法改革都有重要的关联，需要统筹考虑，系统推进实施，科学合理划边界、厘职责、定事项，确保边界事项全面准确，真正成为部门高效履职的助推器、标准尺。
1.多渠道获取职责边界事项来源。首先要认识清单重要性。职责边界清单是权力清单和部门“三定”规定的重要补充，就是要将多个部门相互配合、共同管理的具体事项一一明确，这就需要以具体问题事项为线索，按照“一件事到底、全程链条化”的原则，对社会关注、部门关心的问题事项进行系统梳理、厘清边界、明确职责。其次要充分收集整理部门履职过程中存在的各类争议事项。主要来源三个方面：一是历年来部门间争议较大提交地方政府裁定的事项，如农贸市场管理、粮食流通管理、地下管线管理等；二是部门监管执法中需要强化的重要事项，如危化品监管、成品油流通监管、审批监管衔接等；三是12345政务服务热线、论坛、媒体等渠道反映的社会民生问题、城市管理的热点难点问题，如水域安全监管、餐饮油烟治理、旅游市场监管、中小学校食品安全、预付卡管理等。
2.依法依规实事求是界定职责边界。编制职责边界清单如同给部门职权戴上一道“紧箍咒”，必须依据现行有效的法律法规、部门“三定”规定及相关规范性文件进行编制，确保界定事项的部门职责做到“有法可依”，定之有据，让各部门职责明确、权责一致、边界清晰、分工有序，从而实现从“九龙治水”到“攥指成拳”的转变，推动政府部门“法定职责必须为、法无授权不可为”。对于法律法规没有明确的职责事项，要根据部门职能和具体工作实际，按照向上请示、部门协商、反复研讨程序，合理确定部门职责边界，将“法言法语”换成通俗说法，确保清单群众看得懂、部门易执行。同时会同党委办、人大法工委、法院、司法等部门做好职责边界清单法制审核工作，确保通俗化的职责表述依法合规、精准规范；组织相关行政管理骨干开展业务审核，确保职责边界划定合理、牵头协办部门分工明确、涉及部门周全。
3.全面梳理精细确定职责边界事项。一是科学分类别。要以解决部门履职困惑和城乡社会关注的实际问题为目标，结合城镇规模、市县发展阶段及城乡治理运行特点等情况，围绕建设法治型、服务型政府的目标，将地方党委政府事权科学分类，实现一类事集中统筹监管，确保地方政府事权全面覆盖。二是精细定事项。要重点关注群众关心、领导关切的热点难点问题，包括对安全生产、生态环保、市场监管等部门责任的分工细化、主次联动，以及水域安全、农贸市场管理、老旧小区整治改造等与群众生命安全、生产生活息息相关的具体事项。通过解决群众身边的小事难事，让职责边界清单成为明确部门分工的“标准尺”，既能准确丈量出职责所在，又能有效消解社会诉求。三是完善运行机制。要建立顺畅的部门内部处室间、不同部门之间的联合处置机制，为各部门化解争议、推进协同高效履职提供制度保障。同时厘清行政审批部门、行业管理部门与综合执法部门的职责边界，分行业分领域健全协作配合机制，形成有效的事前预防、事中检查、事后查处有机结合监管机制，进一步提升基层治理能力。
4.规范部门职责边界协商调整程序。建立部门先行协商、编制部门协调、纳入清单管理的职责边界事项协调制度，按照先协商后协调、协商协调相结合的工作原则，由主办或牵头部门召集协商，达成一致意见的，由主办部门将协商结果及文件依据送至机构编制部门审查备案；未达成一致意见的，由主办部门申请机构编制部门协调。机构编制部门依据法律法规、“三定”规定及上级党委政府文件已经确定的职责任务，通过调研座谈、会议协商等方式开展协调工作，征求法制部门和上级部门意见，明确具体职责归属，压牢压实争议事项的工作责任，确保各部门顺畅高效履职，提升行政效能。同时，健全权力清单和职责边界清单动态调整机制，根据法律法规调整及行政体制改革要求及时调整清单事项，推动各部门把该管的事管好、管到位，形成边界清晰、分工合理、权责一致、运行高效、法治保障的基层党政机构职能体系。
（作者单位：中共淮安市委机构编制委员会办公室）