许德奎
〔内容提要〕基于信息技术手段的应用，以数字化视角审视机构编制管理全流程、各方面，对机构编制进行精细化控制、颗粒化分解，从而优化组织机构设置、减少编制资源投放、提升行政管理效能，达到用“数字”管编用编的目的。结合扬州市前期实践，对存在问题进行了梳理，主要是，多数由职能部门主动发起，机构编制部门相对被动；机制侧关注较多，体制侧设计较少；应用的领域较为单一，基本处于行政管理的下游末端。提出积极转变用编观念、加快“数字编办”建设、加强部门职能监管评估等对策建议。
《中国共产党机构编制工作条例》指出，要适应经济社会发展变化和财政保障能力，管住管好用活机构编制，严控总量、统筹使用，科学增减，不断提升机构编制资源使用效益。伴随着经济社会由高速增长转向高质量发展，行政管理的方向与重点发生明显变化，传统的组织架构模式未完全消解，新兴的职责职能不断增加，二者叠加导致机构编制供给与需求之间的剪刀差日益扩大，如何寻找机构编制的新增长点，切实提升保障服务水平，成为摆在编办系统面前一道必答题。近年来，各地机构编制部门借助于大数据时代的数字信息技术，探索技术赋能、“数字换编”的新路径，为解答这一共性问题提供了视角途径。
概念界定
10多年前，机构编制系统提出向信息技术要编制的部署，但当时的信息技术的硬件和软件水平都处于起步发展阶段，真正能够转化应用的方法手段较为单一，经过 10 多年的发展，以互联网、大数据为代表的数字治理、数字经济已经上升为国家战略并成为经济社会发展的重要单元。有了丰沃的土壤，向信息技术要编制不仅具备了探索实践的良好的外部环境，更重要的是，其内涵也随着时代的发展发生了改变。如果还局限于之前的思维和观点来思考研究这一问题，即以信息技术的投入来替换传统编制核增，势必有些片面。因此，有必要对“数字换编”的概念作一界定。
严格意义上讲，“数字换编”与向信息技术要编制相比，更形象但语义指向模糊，从机构编制部门角度来分析，要想给出一个相对准确的概念，有如下三个因素需要考虑。第一，数字不等同于信息技术。传统的信息技术一般只是数据的收集汇总，侧重于单一的、平面的结构化分析或线性统计，而数字则要立体复杂得多，各种非结构化数据的海量汇聚、数据处理能力的指数级提升等，由此带来数字挖掘手段的极大丰富和虚拟场景应用的极大拓展，数字不再是传统认知中的简单的数的叠加，而是以数字为基础的各类模块架构和场景应用。二是“换”不仅仅是简单的替换。互联网及大数据所带来的不仅仅是技术手段的迭代升级，而且是由此产生的生产样式、管理模式、思维方式等一系列变革突破，机构编制部门作为行政管理体制改革的牵头单位，如果仅仅把节约了多少名编制作为衡量“换”的成效的唯一标准，那是不完整也不准确的。以往相对静态、较为粗放的机构编制管理有了“数字”的加持，基本能做到精准实时掌握相关信息数据，并贯穿动议、论证、审议决定、组织实施、监督检查等各个环节，这里的“换”不仅包含节约的编制数量，也涵盖了组织机构的精简、职能职责的优化、行政效能的高效。三是“编”是广义上的编制。依据中央编办政策法规局《机构编制工作用语释义（2022年）》 所述，编制有广义和狭义之分，广义的编制是关于组织机构、职责功能、人员定额、职务名称、工资标准的总称。狭义的编制是仅指人员数额和领导职数。结合“数字换编”的前期实践，此处的“编”不仅包含狭义上的人员编制数，而且也应将大数据、人工智能、物联网等新技术手段的运用而带来的机构职能的整合优化、财政支出的降低等计算在内。
结合上述分析，本文认为，“数字换编”是指，基于信息技术手段的应用，以数字化视角审视机构编制管理全流程、各方面，对机构编制进行精细化控制、颗粒化分解，从而优化组织机构设置、减少编制资源投放、提升行政管理效能，达到用“数字”管编用编的目的。
前期探索
近年来，扬州市积极运用互联网、大数据、人工智能等探索建立“数字换编”模式，缓解机构编制供需矛盾。
一是打造协同管理数据心脏。将数据集成共享作为“数字换编”的先导工程，全面推行“大数据+指挥中心+综合行政执法”综合行政执法模式，整合撤并市场监管等7个领域现有监管执法平台，分别组建7个市级指挥调度分中心，接受市大数据管理局统一调度管理，所需基础数据由市大数据管理局免费实时提供，已累计调用17.57亿次，交换数据量31.09亿条。
二是打造特色应用场景试点。在机构编制事项动议和论证阶段，机构编制部门就与用人单位一起梳排“数字换编”的增长点，做到见事见编更见数。扬州市瓜洲泵站管理处更名为扬州市长江运河管理处后，新增107公里长江干流扬州段、252公里大运河岸线的运行管理等多项职能，根据行业标准可核增事业编制86名，通过“数字换编”，仅核增事业编制14名，确保了新增职能规范高效履行。扬州建成60多座24小时不打烊城市书房，已成为新的城市名片，通过“数字换编”，每座城市书房仅核定1名编外用工计划，与传统的编制管理模式比较，可节约事业编制180名。
三是打造智治监管创新模式。以线上自动触发、实时监控推动线下精准布控、重点跟踪，在不增加编制人员的前提下做到对监管执法对象无事不扰、无处不在。扬州市智慧水上交通监管通过“电子巡查一张网”，每年节约海巡艇燃油20余万元，行政处罚案件全流程不见面“一网通办”，年均可节约船员成本50万元以上。农业综合行政执法查处违法案件数同比增长56%，执法效能明显提升。
存在问题
“数字换编”是互联网背景下创新机构编制管理的一次尝试，没有太多的经验做法可供学习借鉴，结合扬州探索，存在问题主要有以下三方面。
一是多数由职能部门主动发起，机构编制部门相对被动。职能部门处于经济社会发展前沿，对新事物、新技术的感知较为灵敏，目前医疗、交通、市场监管、金融等领域的职能部门对信息技术的运用积极主动并已取得明显的效果。实地调研发现，上述这些部门在引进推广信息技术手段时，其初衷不唯独是减少机构编制投入，有些部门直言他们组织实施的动力是切实感受到新技术的应用能够解决以往依靠单一的人力资源投入所不能解决的问题且成本较为低廉，由此会自然减少对机构编制的增量需求，换言之，机构编制量的不增或少增是“副产品”“连带效应”。作为机构编制部门，调整机构编制是核心职能之一，应主动作为、及时跟进，如果仅仅满足于各领域职能部门的“自我创新”或做“二传手”，那么就难以从全面全局的高度来研究审视新信息技术对机构编制管理的作用影响。
二是机制侧关注较多，体制侧设计较少。从目前实践来看，“数字换编”主要集中在水务、城市管理、交通执法以及婚姻登记等重点民生和公共事业领域，属于机制运行范畴，从管理体制的角度进行谋划设计的并不多见。前期，扬州借助于党政机构改革、基层“三整合”改革以及事业单位改革等重大体制改革，在拟订改革方案、起草部门“三定”规定时对加强全市大数据管理运行、重要职能部门信息技术内设机构设置等做出统筹设计、提出明确要求，后期又结合综合行政执法体制改革对执法数字化平台建设等给予保障支持，但总体而言，如何从体制上赋予相关领域和部门信息技术分析应用的职能，推进“数字换编”的稳步规范运行还有较长的路要走。
三是应用的领域较为单一，基本处于行政管理的下游末端。从行政管理的流程来看，规划、决策、执行、监管是一个完整闭环，目前“数字换编”的应用场景主要集中在行政执法环节，处于行政管理的下游末端，这与行政执法直接与企业群众打交道、易于量化、操作简便等特点密不可分，但现实情况是，机构编制是部门得以履行职能的重要前提和保证，贯穿于部门行使行政权力和履行公共服务职能的各方面、各环节，职能履行和编制配备之间相辅相成的关系要求“数字换编”的应用场景理应拓展延伸至部门行权的全过程、各方面。
对策建议
“数字换编”作为一种创新做法，对于化解机构编制供需矛盾具有积极意义，建议从以下三方面深入推进。
一是积极转变用编观念。长期以来，机构编制部门化、终身制的现象较为突出，除非由中央部署启动的党政机构改革等重大体制改革，正常语境下增部门的机构编制易，减部门的机构编制则是难上加难，这其中既有部门自身利益的考量，但更多的还是机构编制背后人的因素，人的进退去留是机构编制难以动态调整的主要障碍。“数字换编”从根本上回避了“人”这一最复杂的因素，为增事就要增编、增编就要进人这一传统做法提供了新的视角。前期，扬州做了一些探索，但仍局限于部分领域，下一阶段，要在更大范围内教育引导用人单位改变增事就要增编的习惯思维，共同研究打造“数字换编”的应用场景。
二是加快“数字编办”建设。“数字换编”的主体是各级编办，前提是要加快“数字编办”建设。结合机构编制管理的特点，深度整合数据资源，强化数据应用，整合优化业务流程和数据流向，建立涵盖数据源层、数据采集层、数据管理层、数据分析层、应用服务层的机构编制大数据总体架构。在此基础上，运用大数据，深入分析、全面掌握职能萎缩长期空编、职能扩张编制紧张等情况，为“数字换编”换哪些、换多少提供数据支撑和决策参考。
三是加强部门职能监管评估。职能、机构、人员编制是机构编制管理的三大板块，其中职能是核心和灵魂，目前很多部门反映的机构编制紧缺大多与职责分工不合理、权责不一致、运行机制不完善等密切相关。受到部门职责的专业性、“三定”规定的宏观性等因素制约，部门职能履行质效如何，一直缺乏直观有效的监管评估手段，也就无法为后续的机构编制调整提供准确的一手材料。依托“数字编办”平台，通过职能运行大数据的归集与分析，准确分析其核心职能运行情况，全方位、多角度审视各部门的职责配置和职责关系，不仅可以发现哪些环节存在职能交叉、职能重叠、职能缺位等情形，而且可以为定编核编提供“刻度尺”，从源头上避免机构编制的无效投放，实现从数字到数据再到数“智”的转变。
（作者单位：中共扬州市委机构编制委员会办公室）