中共上海市闵行区委机构编制委员会办公室
〔内容提要〕近年来，上海市闵行区伴随区域发展、人口导入、生源聚集等因素，教育资源供需矛盾紧张、资源配置不够均衡的现象客观存在。就基础教育阶段学校事业编制而言，整体性、结构性缺编的矛盾日益突出。为进一步促进教育事业优质均衡发展，建议通过科学调整优质学校布局、完善教师动态流动机制、建立储备教师补充机制等方式缓解机构编制紧张压力、提升教育资源使用效益。
面临的突出问题
闵行区由郊区步入中心城区，人口持续导入，总量已达271.7万，位于上海市第二，仅次于浦东新区。2020年对照市级标准测算给定公办学校编制以来，学校数量又增加了15家，“十四五”期间预计还将有大量新建、扩建学校，学生数每年增长约1万人。
1.逐年增长的学生数。截至2022年9月，全区基础教育阶段公办学校学生约 18.5 万人。其中，幼儿园学段约 3.9万人，小学学段约 8.1万人，初中学段约 5.0 万人，高中学段约 1.6 万人。“十四五”期间，预计还将有大量的新建、扩建学校，2023年学生约19.6万人，根据测算，2024年学生将逾20万人，仍呈现持续增长态势。
2.愈发紧缺的编制数。全区现有学校事业编制数于2021年全市事业编制统筹时核定，以2021年4月的学生数为测算基数。2021年9月新学期开学后，学生数实际增加了1.1万名，远大于预测数，编制紧张的问题突显。按照目前全市师生比测算，学校事业编制缺口较大，学生数还在增长，未来仍将面临较大的编制压力。
3.配置不均的资源数。不同区域资源配置差异较大，有的街镇伴随产业结构调整，人口逐渐流出，学位和教师资源紧张的情况有所缓解，比如江川街道、吴泾镇的小学，已略低于全区小学平均每班38人和师生比13.6的均值；有的街镇城市化进程较快，人口大量导入，学位和教师资源较为紧张，比如莘庄镇小学平均每班41人、师生比13.9，七宝镇小学平均每班42人、师生比15.9，都高于均值。资源配置不均也体现在不同学段上，全区小学、初中、高中平均每班分布，与全市班额上限要求45人、50人、45人差异不一，高中最为紧张。这些因素都影响着编制资源的高效均衡配置。
背后的原因分析
为解决人口大量导入后学校用编需求激增的问题，市里对各区事业编制进行跨层级、跨区域动态调剂。我们在全区公办学校医院的事业编制总量内，优化编制结构，充实加强公办学校的编制资源配置，大大缓解了公办学校事业编制不足的矛盾。但随着区城市化进程加快推进，学校编制保障仍然存在一些问题。
1.教育需求变化与区域发展之间的矛盾。区社会经济高质量发展态势显著，吸引了大量企业、人才集聚，到七普时人口总量已经位居全市第二。然而，教育资源配置的变化速度远不及区域经济社会发展的步伐，导致不同区域间师资力量和办学水平存在校际差异。随着经济社会发展，人民生活水平不断提升，对优质教育需求也越来越重视，本应起缓解作用的就近入学政策反而催生了“学区房”“择校热”等社会现象，教育资源配置不均衡的问题由此产生。
2.编制总量控制与结构性缺编之间的矛盾。学校编制总量控制，资源有限，而结构性缺编现象制约着编制使用效益。一方面，学校无法避免在编不在岗的现象，学校在编人员中因病产假、挂职、支教等原因离开工作岗位的约6百名，数量较多。25至40岁生育年龄段的女性教师约7千名，占教师总人数的四成以上，随着生育政策逐步放开，女性教师中生育人数明显增加。另一方面，学校还有在编不在职的现象，学校在编人员中除了专任教师及少量关键管理人员外，还有部分从事教辅岗位和工勤岗位工作等非教师岗位人员约6百名，需随人员退出逐步消化。
3.学龄人口规模波动变化和编制资源精准配置的矛盾。当学龄人口处于上行阶段时，带动学校生源增加、教师编制需求旺盛；但当学龄人口处于下行阶段时，就会导致学校生源不足、教师编制超配，而编制消化周期又较长，造成不同区域间的资源配置还不够均衡。比如，东部某镇与中部某镇七普人口均约27万人，在两镇公办中小幼学校数量相当的情况下，前者0-14岁常住人口比后者少了近三成，两镇幼儿园在园人数相差无几，但前者小学初中在校学生数均比后者少了一半。这些因素都影响着编制资源的高效均衡配置。
优化的意见建议
机构编制资源是稀缺资源。公办学校和医院是编制保障重点领域，需要机构编制与教育、卫生健康等主管部门通力合作，分工负责，同向发力，形成合力，按照“总量不变、统筹使用，科学配置、动态调整，从严从紧、提升效益”的原则，持续推进公办学校和医院机构编制管理创新，不断探索人口流动趋势，打破层级领域壁垒，加大跨部门、跨领域统筹使用事业编制力度，持续优化机构编制资源配置，在配置过程中加强系统内编制资源的精细化管理和动态优化调整，确保好钢用在刀刃上。
1.统筹盘活教育卫生编制，优化编制资源结构。一是坚持总量控制，增减平衡，科学配置，在现有事业编制总量内保障学校、医疗卫生机构编制，满足地区社会事业发展需要。二是内部挖潜，提升效益。坚持优化结构，动态调整，存量挖潜，保障基本需求，优先满足学校、医疗卫生机构编制急难需求，提高编制使用效益。三是学校、医疗卫生机构事业编制使用坚持从严从紧，分批、分阶段保障到位，用活用好现有编制资源。
2.科学调整优质学校布局，促进优质均衡发展。鼓励优质学校采取创办分校或接管周边相对薄弱学校的方式，增加优质学校学位供给，积极引导生源合理流动；通过学区划片、结对共建等方式，建立以优质学校为主体的教育共同体，实现师资交流、管理互动、资源共享，推动优质教育资源的扩展与延伸，缩小校际差异。
3.完善教师动态流动机制，统筹使用编制资源。有的区域生源减少、教师数量相对过剩，而有的区域因生源增加出现教师紧缺的局面，鼓励有条件的区域打破用人方式，跨学校统筹使用教师，提高编制效益；推动教师因生源需要合理流动，支持教师跨校上课、跨学段任教；逐步完善退出方式，对确实不能正常履职的在编教师可调离教师岗位或解除聘用合同；培养有拓荒能力的名牌校长，将出色的领头人放到薄弱学校锻炼，均衡师资力量。