梁新强
〔内容提要〕乡镇作为我国政府机构的基层，直接面对人民群众，关系人民群众生产生活的方方面面，为实现国家治理体系和治理能力现代化起着至关重要的作用。探索乡镇管理体制改革中存在的问题及改革举措，对促进乡镇经济社会的发展意义重大。
2022年6月，河南省洛阳市嵩县县委精心部署、周密安排，高站位推动乡镇管理体制机制改革工作，根据省委办公厅、省政府办公厅《关于深化乡镇管理体制机制改革的若干意见》（豫办〔2022〕20号）精神，结合工作实际，印发《嵩县深化乡镇管理体制机制改革方案》（嵩办〔2022〕24号），稳妥推进乡镇管理体制机制改革，助力乡镇经济社会发展。
乡镇管理体制机制改革工作成效
（一）乡镇机构限额和领导职数实现分类管理
按照优化协同高效原则，根据乡镇常住人口、经济规模等主要指标，综合考虑地理区位、经济结构等因素，合理区分大、中、小三类，对乡镇机构限额和领导职数进行分类管理，相对统一规范乡镇机构设置，优化组织架构，科学配置职能。根据乡镇常住人口和2021年GDP情况，嵩县16个乡镇分类情况为：城关镇、车村镇等2个镇为规模较大的乡镇，设12个机构、核定13名领导职数；田湖镇、闫庄镇、大坪乡、陆浑镇、何村乡、德亭镇、大章镇、旧县镇、纸房镇、饭坡镇、九皋镇、黄庄乡、白河镇、木植街乡等14个乡镇为中等规模的乡镇，设11个机构、核定11名领导职数，统一规范设置乡镇机构和领导职数。
（二）乡镇人员和编制得到加强
结合乡镇人员紧缺的实际情况，对全县差额补贴和自收自支人员年龄、学历等分布情况进行调研摸底统计，研究制定“减县补乡”实施方案，通过属地管理和公开选聘等方式，下沉乡镇人员211 人，其中行政55 人、事业156 人。通过“减县补乡”计划向乡镇补充编制160名，其中行政编制 57名、事业编制 103名，有力支持了乡镇事业的发展。
（三）乡镇职责得以明晰
以县委编委文件形式印发《嵩县乡镇职责清单（试行）》《嵩县乡镇“属地管理”事项主体责任和配合责任清单（试行）》，乡镇职责清单涵盖八个领域，共203项具体职责任务；乡镇“属地管理”事项主体责任和配合责任清单包含11个方面、104项具体事项，进一步明晰乡镇职责任务，减轻基层负担，提升基层治理能力和服务水平。
（四）乡镇综合行政执法得以强化
结合乡镇综合行政执法改革，在乡镇管理体制机制改革中对乡镇综合执法进一步强化，明确机构设置、职责配置。按照“先试点、后推开”的原则，对乡镇综合行政执法大队进行标准化建设，加强执法能力，强化执法效果，高标准打造，严要求考核，验收符合标准后，经市委编办批复机构规格升格为副科级，有效强化和规范了乡镇综合行政执法工作，起到了良好的社会效果。
乡镇管理体制机制改革工作措施
（一）强化组织领导，确保思想统一
成立了由县委书记任组长的乡镇管理体制机制改革工作领导小组，由县委改革办统筹协调，相关职能部门密切配合，高位推动改革工作落实落细。县委主要领导、县委编委领导多次听取编办专项汇报，学习省、市关于乡镇改革相关文件精神，专题部署改革重点工作，研究审议乡镇管理体制机制改革方案，就改革涉及的重点和难点问题，组织相关部门进行深入研讨，反复推敲，充分统一思想、凝聚共识。
（二）明确职责分工，全力推进改革
为确保乡镇管理体制机制改革工作全力推进，明确了县委改革办、县委组织部、县委编办、县人社局、县司法局等县直相关部门及各乡镇在改革工作中承担的相应职责，细化了时间节点，各部门在改革工作领导小组的带领下统筹协调，紧密配合。同时县委领导特事特办，急事急办，优先研究决策，为乡镇改革创造时间，确保按照改革时间节点完成改革任务。
（三）把握重点任务，确保改革实效
一是深入调研摸底，科学制定方案。在乡镇管理体制机制改革工作全面启动前，县委编办及早着手，对乡镇进行实地调研，充分摸清各乡镇经济总量和人口底数，提前确定乡镇规模，为制定乡镇改革方案和核定编制总量奠定坚实基础。在乡镇管理体制机制改革全面展开后，迅速拟定改革方案讨论稿，多次召开座谈会，征求各相关单位意见，并及时将乡镇改革方案和工作情况向市委编办汇报，科学制定乡镇改革方案。
二是统筹编制资源，制定“三定”规定。乡镇“三定”规定的制定，在省市对乡镇承担职责、机构设置和领导职数进行顶层设计的前提下，结合乡镇人口规模、经济总量等重点论证确定每个乡镇编制总量，对乡镇职能配置、机构设置和人员编制进行详细规划，周密制定“三定”规定，确保编制资源全县上下一盘棋，激发机构编制资源活力。
三是充分征求意见，拟定两张清单。洛阳市乡镇职责清单、乡镇“属地管理”事项主体责任和配合责任清单印发后，县委编办立即行动，充分征求乡镇和相关县直单位意见，对两张清单进行修改完善，同时加强与兄弟县交流沟通，采纳好的意见建议，在此基础上对两张清单进行校对、修改、排版，确保清单制定严谨无误，最终确定乡镇职责清单203项，乡镇“属地管理”事项主体责任和配合责任清单104项，以县委编委文件印发。
（四）发动全员上阵，共同攻坚克难
县委编办全力以赴推动改革任务落实，编办全体人员分成 4 个工作小组，对 16 个乡镇实行分片包干责任制，在方案制定、文件印发、机构挂牌等工作中发挥作用明显。特别是在乡镇综合行政执法改革工作中，各小组对分包乡镇在办公场地建设、办公设施配备、门头标识、队伍组建、执法资料完善等方面给予跟踪督促指导，不定时召开碰头会研究问题情况，推动工作高效进展。
乡镇管理体制机制中存在的问题
乡镇管理体制机制改革后，乡镇在职能职责、机构设置、管理方式、运行机制、人员队伍、矛盾化解等方面仍存在体制性困境和制度性约束，再加上基层综合治理等工作任务越来越重，不同程度上影响和制约着基层治理能力和治理体系现代化的建设水平。
一是政府权责不对称。县乡两级权责关系不顺，事权划分不清，存在责、权、利不统一的问题，县里注重抓人权和财权，乡镇更多的是承担具体事务，时常出现有责无权或责重权小的问题，如：面对上级下达的税收、城镇管理、环境保护、农业执法等方面工作任务，乡镇更多的是责任。
二是机构设置不科学。乡镇管理体制历经多次改革后，现有的机构过于精简，职责比较笼统，出现一人多岗容易导致工作事务交叉，无法满足事业发展的需要，不便于工作开展。
三是编制使用不规范。乡镇的副科级以上领导干部占用行政编制较多，有的甚至达到50%，一线办事人员数量不足，只有靠事业单位人员来补充；由于乡镇工作生活条件比较差，很多年轻干部通过遴选、选调、借调等方式，往工作条件更好的地方流动，导致乡镇年轻干部缺少稳定性，工作缺乏连续性，编制使用效益不高。
四是人员待遇不一样。乡镇事业编制人员与乡镇行政人员一起参与乡镇中心工作，但薪酬待遇不一样，尤其是车补、年度目标管理考核奖差额较大，影响了事业单位工作人员的积极性。
五是晋升通道不宽阔。近几年组织上的“墩苗计划”、挂职锻炼、选派干部、选调生等培养人才计划较多，大大占用了乡镇基层的领导岗位，挤占了基层人员的晋升空间，乡镇年轻干部的职务提升竞争激烈；乡镇事业身份人员受编制和岗位总数的限制，在中高级职称评定和聘用方面也颇有难度。
六是治理体系不配套。乡村治理权威减弱，村级自治主体缺位，法治思维意识淡薄，保障机制不健全，乡土文化流失严重，乡村文化内生动力不足，自治、法治、德治建设呈现空心化。
七是工作推进不顺畅。乡镇干部时间与精力过多地用于矛盾协调、纠纷化解、信访处理和突发事件应对，普遍感到农村工作越做越多，办法越来越少，压力越来越大。
八是财力增长不够快。由于乡镇税源单一，县级以上政府财政扶持力度有限，绝大多数乡镇实力不强，经济总量小，增长乏力，增速缓慢，收支矛盾突出，只能保障机关运转，工作人员的福利政策难兑现。
优化乡镇管理体制机制的对策思考
如何进一步完善乡镇治理体系、优化乡镇管理体制、提高乡镇治理能力，是新时代赋予机构编制部门的重要职责和艰巨使命。机构编制部门必须重点围绕实施乡村振兴战略、促进农民增收、推进社会综合治理、提升乡镇政府的公共服务能力和水平，科学谋划乡镇管理体制机制改革工作，只有通过整体性重构、深层次变革，强化乡镇机构改革的系统性、协同性，才能进一步提升基层政府的服务效能，切实增强人民群众的获得感、幸福感和安全感。
（一）加强党的建设，推动基层治理能力提升
乡村治理能力水平的强弱，将直接影响到基层治理能力和治理体系的现代化，要想不断提高乡村治理效能，不断夯实基层社会治理这个根基，关键是加强基层党组织的领导，推动党组织向基层延伸，建强培优乡村基层党组织，推动党建引领基层工作，把当前最紧迫的抓能力、建网格、促发展、强阵地，切实解决干部治理能力不强、组织根系扎得不深、物质支撑不够有力、阵地功能不强等问题做实做好，夯实基层的工作，推动基层治理能力提升。
（二）调整思维方式，加快转变政府职能和角色
落实新时期党的“三农”政策，对乡镇的工作职能、角色定位、管理方式等提出了新的更高的要求，不断调整工作思维方式，应尽快实现角色转变，具体要做到三个转变，从管制思维向服务思维转变，从人治思维向法治思维转变，从增长型思维向协调型思维转变。
在乡镇职能转变、角色转换的过程中，应特别注意政府的经济活动和经济行为，变过去的直接管理经济为服务社会行为，做到五个必须：
一是必须坚持和加强党的全面领导。适应乡镇工作特点及便民服务需要，改革和完善基层管理体制，发挥乡镇党委政治和领导核心作用，引导乡镇各类机构、组织在服务保障群众需求上有更大的作为。
二是必须坚持以人民为中心的思想。坚持以人为本，加快政府职能转变和角色转换，将管理与服务结合起来，用服务的心态去强化管理，创建不断改善民生、实现社会稳定和谐、可持续发展的公共服务体系。
三是必须整合审批服务执法力量。按照中央办公厅国务院办公厅《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》 要求，及时整合乡镇审批服务执法力量，大力构建简约高效的基层管理体制。
四是必须优化细化职能职责。不断优化乡镇职能职责，将乡镇工作重心聚焦到实施乡村振兴战略、促进农民持续增收、提升社会治理水平和营造良好发展环境上来，为农村发展、农业生产和农民生活提供更加有效的专业化服务，加速乡镇信息化、工业化、城镇化进程。要重点围绕党的建设、公共管理、公共服务、公共安全、民生保障、乡村振兴、产业发展、生态环保、基层治理、和谐稳定等与农村发展紧密相关的领域，将乡镇党委政府主要职责细化，构建“基本保障+重点突出”的职能职责体系。
五是必须实施有效治理。加强和完善乡村治理体系，持续强化乡村振兴工作，努力提升农村人居环境整治、美丽乡村、平安乡村建设水平，加快补齐“双基”（基础设施和基本公共服务）建设短板，扶持壮大村级产业，通过自治法治德治“三治合一”实现乡村有效治理和经济社会稳步发展。
（三） 完善职责清单，不断明晰权力界限与责任划分
完善乡镇职责清单管理制度，精准划分乡镇权责边界，优化公共服务水平。
一是进一步增强清单的时效性、可操作性。建立健全《嵩县乡镇职责清单（试行）》《嵩县乡镇“属地管理”事项主体责任和配合责任清单（试行）》《乡镇执法清单》，即时动态调整与年度集中调整相结合的调整机制，切实简化清单内容，优化工作流程，坚持县乡同步、上下联动，更有利于工作开展。
二是进一步增强清单的准确性、权威性。清单的编制与实施必须严格依照法律法规，同乡镇和部门“三定”规定有机结合、紧密衔接，体现权责法定、高效便民的要求。凡是法律、法规和上级规定由县政府及其部门承担的责任，不得转移给乡镇政府承担，确需乡镇配合或确有必要委托乡镇承办的有关事务，要按照乡镇职责准入制度，赋予相应的办事权限，并提供必要的人力、经费保障。
三是进一步增强清单的基础性、实用性。认真分析总结乡镇清单制度建设工作经验，充分发挥清单在服务乡镇基层经济社会发展、优化乡村振兴环境、推进基层治理体系和治理能力现代化中的制度效用和全流程基础性作用，以实际成效检验清单的可行性。
（四）破解体制困局，科学构建简约高效的新型管理关系
坚持以“问题导向、改革创新，整合资源、协同高效，依法行政、优化服务，积极稳妥、有序推进”为基本原则，围绕基层工作重点，立足实际、因地施策，统筹优化和综合设置乡镇党政机构、事业单位，强化乡镇党委的领导作用。加强对机构编制的统筹统管统用，根据职能需要规范乡镇机构和岗位人员设置，从严控制乡镇领导职数、人员编制、财政供养人员，减轻财政负担。积极推动机构、编制、权限向基层下沉，着力构建简约便民高效的基层组织架构和管理体制，不断提升基层治理体系和治理能力现代化水平。
（五）强化激励机制，着力提升乡镇基层干部的干事创业能力
围绕加强基层组织、建设高素质干部队伍，不断完善激励机制，教育引导基层干部见贤思齐、担当作为、勇于实践、干事创业，形成创新创业的强大合力。
一是突出财政扶持，增强经济实力。坚持乡镇机构改革与县乡财政体制改革相结合，建立与乡镇事权相适应，与乡镇事业单位职能相匹配的乡镇经费保障机制，从预算安排和项目资金拨付上给予保障，切实增加对乡镇的财力支持。对经济基础好、发展潜力大的乡镇，放宽条件限制，允许享受经济发达镇相关政策。
二是注重政策激励，构筑人才高地。制定激励措施，加强教育培养，提升能力素质，注重从基层选拔任用干部，将表现优秀的干部作为重点培养对象。提高乡镇公务员在市县公务员招录计划中的招录比例，面向村（社区）干部、大学生村官等服务基层项目人员和退役军人招录乡镇公务员、事业人员的比例适当提高。放宽对乡镇事业单位专业技术人员职称评聘条件，最大限度地实施职称评定倾斜政策，如：乡镇急需的专业技术人才可优先申报高一级职称，优先聘用在同层级内高一个等级专业技术岗位。适当提高乡镇干部年度考核优秀等次人数比例，吸引和留住各类人才在农村一线创业。
三是创新管理方式，激发内生动力。加强乡镇领导班子职数统筹力度，根据经济和社会发展需要，探索实行总量控制和在限额内动态调整机制。实行乡镇发展、领导班子职数设置与个人职务晋升、薪酬待遇双挂钩制度。加大干部交流、轮岗、竞争上岗、择优比选以及年轻干部、女干部、党外干部选拔工作力度，规范乡镇公务员和事业单位工作人员借调、遴选程序，每年有计划地安排乡镇干部通过交流、挂职等形式到发达地区、县市级机关、产业园区、重点项目和急难险重任务一线进行实践锻炼，全面落实乡镇干部健康体检制度和带薪休假制度。改进事业单位岗位设置和职称指标管理办法，合理设置管理岗位和专业技术岗位，高级岗位设置比例可在县级事业单位标准的基础上适当提高，着力破解乡镇干部和事业身份人员晋升渠道狭窄和空间不足的难题，全面激发基层工作人员的内生动力、发展潜力和工作活力。
（作者单位：中共嵩县县委机构编制委员会办公室）