李 威
〔内容提要〕2023年，中央部署启动新一轮机构改革，对基层改革作出专门部署，要求针对基层治理和机构运行存在的问题，调整完善镇街体制机制。本文从机构编制管理角度对淮安市近年来镇街体制改革和机构运行情况进行调研分析，总结改革取得的经验做法，研究剖析当前基层治理中需迫切解决的体制机制问题，以期为优化调整基层管理体制机制提供参考路径，助推基层治理现代化建设。
基层管理体制改革实践
近年来，淮安市坚持大抓基层鲜明导向，聚焦优化协同高效目标，持续推动镇街机构重建、力量重构、流程重塑，积极实施构建简约高效便民基层管理体制改革探索实践。
1.机构设置突出“简”。改革前镇街机构设置形式多而杂，党政机关以“职位制+内设机构”形式为主，设民政、教育、科技、农水、农经等近20 个行政职位，以及党政办、统计办、计生办、社会事务办、财政所等诸多机构，同时设5到6个事业单位。实施改革后，淮安市不断优化简化镇街组织架构，对镇街分散的职位、内设机构和所属事业单位进行整合重组，按照“两办五局两中心”（党政办、党建办、经济发展和建设局、政法和社会事业局、财政和资产管理局、农村工作局、综合行政执法局、社会治理指挥中心、为民服务中心）模式，综合设置9个以内职能机构。综合设置的机构，内部不设层级，实行扁平化管理。镇街所属农业技术综合服务站、农村经济服务站、社会事务服务站、文化综合服务站、村镇建设服务站5个事业单位进行归并，整合设置为综合服务中心。综合服务中心不实际运行，用于挂靠事业人员身份，相关职能划归“两办五局两中心”承担。
2.职能配置突出“实”。将党建职能摆在突出位置，镇街主要职责定位为抓党建、抓发展、抓治理、抓服务，并整合基层审批、服务、执法等方面职能。规范明确镇街及其职能机构在城乡建设、经济发展、社会治理、公共服务、民生保障等重点领域的权力责任，编制镇街职责清单、行政权力清单，以清单形式细化列明镇街权责事项、实施依据，以及承担的职能机构，确保镇街法定职责不落空。聚焦市场监管、自然资源、生态环保、应急管理等重点领域，梳理88项职能重叠、易推诿扯皮的县镇共有权责事项，编制“属地管理”主体责任和配合责任清单，细化县镇间的职责颗粒度和责任分界点，具体明确谁主责、谁配合责任，进一步明晰权责主次关系，厘清县镇两级职责边界，推进部门和镇街依单定责履职。
3.工作力量突出“合”。参照镇街人口规模、地域面积、区域特点、经济总量等因素重新核定镇街行政、事业编制。95个镇街平均配备90.7名编制（行政编制45.2名、事业编制45.5名），地域面积大的镇街、城关街道、经济发达镇、省重点中心镇在镇街编制总额内适当调剂增加。创新基层机构编制管理模式，镇街事业单位“综合服务中心”不实际运行，内设职能机构“两办五局两中心”不分行政事业性质，编制实行分类管理，行政事业人员由镇街党（工）委根据职能机构岗位按需调配、统筹使用，镇街工作力量形成“行政+事业”运行模式。县直部门设在镇街派驻机构实行属地管理，赋予镇街对派驻机构的管理职责，派驻机构人员隶属关系、工资渠道保持垂管体制不变，党（团）组织关系转入镇街，受镇街党（工）委领导，接受镇街纪（工）委监督，日常工作纳入镇街统一指挥协调，依托镇街开展工作考核。
4.管理权限突出“扩”。聚焦基层治理“有责无权”“小马拉大车”尴尬境地，积极推进镇街赋权工作。针对省赋权指导目录中的46项审批服务权限和323项行政处罚权限，以“一个县区一个模式”形式，推动县级部门将 37 项审批服务事项、186项执法事项分类分批下放给镇街行使，借助权力的再调整和再配置，扩大镇街经济管理权限，解决基层“看得见管不着”问题。坚持服务民生，将与群众生产生活密切相关的社保办理、医保报销、尊老金发放等90项公共服务事项统一委托镇街代办，不断增强镇街管理服务能力。同时，建立常态化培训机制，按照“谁下放、谁培训”原则，强化上级部门对镇街的经常性指导和培训，让镇街“有权办事、有能力办事”。权力下放极大提升了基层治理“硬实力”。
基层存在的体制机制问题
按照中央和省市机构改革有关要求，淮安市镇街组织架构、职能配置、编制配备等改革主体框架已搭建完成，“物理整合”已基本到位，但体制机制还不够完善，机构运行尚未达到优化协同高效目标，还存在一些问题迫切需要解决。
1.机构运行效率不高。一是职能定位不清晰。乡镇是一级政府、街道是县级政府派出机关，法律地位和承担的工作重点不同；镇与镇由于资源禀赋、产业特色的区别，城市街道与镇改街道由于地理位置、服务对象的不同等决定着镇与镇、街与街、镇与街之间工作职责有差异。但目前制定的“三定”规定在职能上仅有镇、街之分，镇与镇、街与街基本上是同一模式，职能定位不够精准。另外，由于“过度属地管理”问题，部门将镇街作为分解和承担自身工作的载体，直接下达工作任务，镇街常处于被动运行、职能错位状态。二是履职定位有偏差。“三定”规定虽已明确镇街职能机构职责，但实践中镇街工作任务特别是临时性、阶段性工作任务的分配，不是按机构主要职能分配，而是以“三定”规定兜底条款“上级交办任务”为依据，哪个机构战斗力强交给哪个机构负责，造成机构职责混乱，无法聚焦主责主业。如镇街综合执法机构承担行政执法以及与之关联的行政检查等本职任务的同时，还要参与文明城市创建、农房改善、秸秆禁烧等事务性工作；行政审批局代表镇街履行行政审批职能，应当是从受理、审核、核准到发证全过程闭环审批，但有些镇街行政审批局只负责前端受理和末端发证环节，审查、核准环节则由镇街社会事业、经济发展等相关职能机构负责，与机构职能定位不符等。三是工作协同不高效。改革后的大部制机构实现了扁平化结构调整，减少了镇街内部管理层级，增加了管理幅度，缩短了管理反射弧。但镇街职能机构之间、与上级部门之间工作流程还不够科学、协同不够紧密，审批与监管衔接的机制和共享平台尚不健全，工作互动方式依然以电话、微信、发函等传统手段为主，数据信息不能有效互联互通，工作时效性差，协同联动效果不理想。
2.条块关系对接不顺。一是条条干预难杜绝。虽然中央明确规定上级部门不得干预地方机构设置，但上级部门都希望有业务对口机构，在机构限额刚性要求限制下，往往要求镇街以成立议事协调机构、设立挂牌机构并配备专门编制和人员的形式来实现上级部门业务上的管理和工作衔接。如淮安市镇街有安全生产、消防安全、应急、减灾、政协、依法治镇、乡村治理等诸多议事协调机构，以及退役军人服务站、新时代文明实践站、人大办、网格化管理服务中心、安全生产综合监督管理局、劳动保障中心、统计站等多个挂牌机构。实践中，镇街如没有对应机构，某种程度上上级的工作指导、业务监督就会存在脱节问题，“一对多、多对一”工作对接机制还未有效形成。二是上下改革政策不同步。镇街机构虽整合到位、以新机构名称对外，但上级条线部门在项目立项、经费下拨等方面仍需要用原机构名称、盖原机构印章。如镇街农业技术综合服务站、农村经济服务站、社会事务服务站、文化综合服务站、村镇建设服务站5个事业单位已整合成“综合服务中心”一个机构，职能已划入镇街职能机构，但原5个事业单位牌子、印章仍需要保留。三是条块职责难厘清。上级部门掌握着经费划拨、项目审批、评审考核等权力，处于主导地位，镇街处于听命和服从地位，上级部门常以“属地管理”为由将本属于自身的职责下派给镇街，职能部门变成了监督主体，镇街变成了兜底单位，遇到问题镇街又缺少能力和手段进行有效管理。对于这类“行政发包”式任务，基层即使认为不合理也不敢积极反馈，有苦难言，只能硬着头皮应付，有的只好“实功虚做”“脱实向虚”。
3.工作力量配置不优。一是编制分布不均衡。一方面，县区与县区之间不平衡，全市7个县区中镇街编制较多的，平均每个镇街达到108名编制；较少的，平均每个镇街只有 43 名编制；另一方面，同一县区中镇街与镇街之间不平衡，如某县城区街道近 20万常住人口只有 107名编制、同县的一个乡镇2.3万常住人口却有101名编制。二是职数配置不科学。镇街普遍存在“官多兵少”问题，行政执行力量分散。如某区16个镇街，目前在编人员688人，平均每个镇街43人（其中，行政人员18人、事业人员25人），镇街党政领导班子职数一般是14人，占在编人员近三分之一（占行政编制人员 78.8%），剩余人员分布到 8-9个职能机构中，每个机构平均3人左右，一线工作人员较少且基本是事业人员。如果再去除一些从领导岗位退下但仍作为班子成员对待的一、二级主任科员等非领导职数人员，一线工作人员就更少。三是队伍结构不合理。因工作压力大、晋升空间小、工资待遇低等因素，镇街年轻人员留不住，处于“边招边走”状态，近三年来全市95个镇街中调离人员超过同期招录（聘）人一半的镇街有40个，超过同期招录（聘）人员的镇街有17个，最多的镇街调离人员是同期招录（聘）人员的4倍。同时，全市镇街在编人员7125人，50岁以上的 1791 人，占比 25.1%，高中以下学历人员869人，占比12.2%。工作人员老龄化、学历低，镇街面临结构性供求矛盾，骨干力量不足。这也导致镇街不得不大量使用编外人员承担本应由在编人员承担的工作，有的镇街编外人员超过在编人员数，既增加了财政负担，也造成了行政管理的混乱。
4.扩权赋能质效不佳。一是赋权不精准。目前“一个县区一个模式”赋权方式，缺少个性化赋权，镇街不分、难易不分、需求不分，针对性不强。据统计，赋予镇街186项行政执法权限中有8项基层承接有困难，42项极少发生，120项很少实施，只有14项城管领域权力事项运行较好，大部分镇街行权率只有20%左右，有的不足10%，执法领域覆盖面不高、行权率低。二是赋能落地难。一方面，上级部门在下放权责的同时，人员力量、工作经费、业务系统等相关资源没有同步下放。面对任务增加和资源匮乏双重难题，基层难以完成工作任务。另一方面，各地虽出台文件明确镇街对驻镇街机构有考核权、调度权及人事任免建议权，但缺少配套的具体操作措施。同时受部分垂管部门本位主义干扰，导致镇街对派驻机构“属地管理”权限落空。
对策建议
机构改革既要实现“物理变化”，更要催生“化学反应”。在新一轮机构改革背景下，要认真贯彻落实中央决策部署，紧扣实现中国式现代化要求，围绕构建新发展格局实践，坚持问题导向，补齐基层体制短板，积极构建机构设置更加科学、职能配置更加优化、体制机制更加完善、运行管理更加高效的基层管理体系。
1.优化体制，筑牢基础。系统完备、科学规范、运行有效的基层管理体系是基层高效治理的重要保障。一是健全党建体系。严密的组织体系是党的优势所在、力量所在。充分考虑全面加强党的建设的实际需要，整合镇街党的建设、意识形态、内部决策、监督管理等工作，单独设置党建工作办公室，强化党建工作办公室作为镇街党（工）委抓党建工作专门机构地位，将基层党务工作“统”起来，从组织设置和运转机制上突出基层“抓党建”的鲜明导向，夯实基层治理“主心骨”。二是精简工作机构。镇街挂牌机构、议事协调机构过多，且每块“牌子”、每个议事协调机构都要求有专人负责，分散了基层工作力量，影响镇街职能和机构统筹整合，不利于激发机构改革动力效能。要严格落实本次机构改革要求，对挂牌机构、议事协调机构进行清理规范，除目前中央有明确规定的退役军人服务站、新时代文明实践所外，镇街其他挂牌子机构一律撤销，议事协调机构全部撤销，今后镇街不再加挂牌子、不再设立议事协调机构，推动镇街“瘦身强体”。三是改革派驻管理。上级部门派驻机构是镇街治理重要组成部分，理顺派驻机构与镇街关系，能有效助力基层治理。对于市场监管、司法行政、自然资源等专业性较强的派驻机构，建议继续实行派驻体制，但派驻机构人员党 （团）组织关系转入派驻镇街，受镇街党（工）委领导、纪（工）委监督，人员纳入镇街统一指挥协调，日常工作依托镇街开展考核，镇街和派驻机构中层岗位可双向兼职。对于畜牧兽医、水利等一些职能弱化、工作不饱和的派驻机构，可保留牌子，不实际运转，职能由镇街相应职能机构承担，人员统筹到镇街职能机构使用，人员待遇实行“老人老办法”，“老人”退一个编制下划一个，稳步过渡、逐步到位。
2.完善机制，理顺职责。“上面千条线，下面一根针”，基层工作头绪多、任务重、压力大，根源在于镇街职能定位不清晰，过多“错位”“越位”工作挤占了镇街做好主责主业的资源。这就需要合理界定事权中的权责体系，构建权责匹配的职权体系。一是精准配置镇街职能。针对不同镇街自身经济基础、资源禀赋、产业特点、地理区位、区域面积、人口规模等因素，确定各自职责定位，在统一突出党的建设、经济发展、民生服务、平安法治等基层最基本、最关键职能基础上，根据重点镇、一般镇、产业特色镇，以及城市街道、涉农街道等镇街类型和特点，按照履职侧重点，研究梳理镇街职责，分类制定镇街“三定”规定，科学精准配置镇街职能。二是理顺县镇权责关系。拓展现有权责清单的广度，将清单事项从行政审批、行政处罚、行政征收等行政权力事项拓展到党的建设、公共服务、经济发展、社会治理、城乡建设等全口径事项上，探索编制县镇两级全口径权责清单，进一步明晰县镇各自工作职责，特别是对于需要县镇共同承担的事项，要明确主体责任和配合责任，全方位厘清县镇两级职责边界，破解工作中责任不清的问题。同时，严格基层职责准入制度，根据权责一致的原则，凡法律法规明确由县级部门承担的责任，不能随意转交镇街承担。三是细化镇街机构职责。严格落实“三定”规定、全口径权责清单明确范围，结合实际运作情况，对镇街工作职责进行全面梳理，细化工作任务颗粒度，优化职能机构工作岗位设置，将镇街工作人员统一纳入岗位管理，根据任务分工形成岗位职责目录清单，每类岗位明确相关负责人，实行“一人多岗”或“一岗多人”，推动镇街由身份管理向岗位管理转变，实现“岗、责、人”全链条对应，环环相扣。对需要多个部门共同解决的工作，明确牵头抓总部门和人员，避免“画地为牢”“各自为阵”，确保基层工作“事有人干、责有人负”，职责落实全覆盖、无盲区。同时，建立健全镇街职能机构之间联动机制，完善相关制度流程，约束和激励工作人员的内在责任感、外在执行力。
3.建强力量，增强动力。基层人力资源匮乏是制约基层治理水平重要因素，要围绕“人”这一基层工作核心要素，加强探索创新，完善激励机制，做好统筹文章，盘活人事“存量”，激活人事“增量”活力，最大限度推动优秀人才向基层流动、更多优秀人才留在基层。一是盘活编制资源。创新编制使用方式，行政事业编制在镇街职能机构统筹使用，行政事业人员均可担任职能机构负责人。打破编制“一核定终身”观念，以镇街服务人口、经济状况、辖区面积等为标准重新核定镇街编制数，推进编制在镇街之间动态调整，打通编制流动性壁垒。建立镇街编制周转池，依托镇街、县直部门空余编制，统筹用于镇街编制周转池建设，镇街周转池编制主要用于保障重点镇街和镇街重点领域用编需求。二是创新人事管理。推动干部下沉，充实镇街力量。有计划选派县级以上机关有发展潜力的年轻干部到基层一线重要岗位挂职任职，有重点地安排镇街急需的专业人才到镇街挂职任职，时间原则上不少于1年。市县级机关新录用公务员、事业单位“名校优生”试用期满后原则上要到镇街挂职锻炼。强化正向激励，破解晋升难题。干部职务职级晋升优先考虑镇街工作经历；优先安排长期在镇街工作、业绩突出的干部到县直机关任职、进一步使用或优先晋升职级。常态化选拔选聘优秀村（社区）党组织书记、镇街事业编制人员进入镇街领导班子。在公务员招录和事业人员招聘中，拿出一定岗位用于招录（聘）优秀村（社区）党组织书记、主任。建立镇街事业人员县域统筹岗位管理使用制度，按人员总量调整岗位设置方案，提高镇街事业单位专业技术高级岗位比例。三是优化职数配置。建议对镇街领导职数进行适当精减，党政领导可实行交叉任职。镇街领导班子成员只保留7到9名，党（工）委书记原则上兼任人大主席（人大工委主任），2名党委副书记分别兼任镇长（主任）和纪委书记，其他党委委员兼任副镇长（副主任）、人武部长等职务，让更多的力量充实到一线机构。
4.优化赋权，注入活力。向基层放权赋能是提升基层治理效能的重要路径。在当前向基层放权赋能的政策规划和制度基础上，要重点抓住关键问题获得放权改革的实效。一是精准下放事权。紧扣基层迫切需要且有能力承接的放权要求，立足基层需求，以审批服务执法事项为主，坚持以基层“点菜”、部门“端菜”方式，贯通“供给侧”与“需求侧”来合理确定下放经济社会管理事项。坚持“共性+个性”赋权形式，在共性清单基础上，充分考虑镇街产业特色、资源禀赋、发展潜力、功能定位等，增加个性事项，实行“一镇（街道）一清单”，确保放权含金量，实现精准赋权。二是充分赋予用人权。向基层放权，首先要赋予基层适当的人事统筹权。一方面，改变上级部门将编制核定至镇街具体内设机构做法，以镇街为对象核定编制数，在编制限额内由镇街党（工）委根据各职能机构需要自行调配，实行动态优化。另一方面，切实赋予镇街对下沉到辖区的上级部门工作人员的工作调度、人事考核和任免建议权。如派驻机构负责人任免，应事先书面征求其所在镇街党（工）委意见，未经镇街党（工）委函复同意的，不得任免。拟就地提拔任用的，由镇街党 （工） 委推荐提名人选。镇街党（工）委发现派驻机构负责人不适合担任现职务情形的，可以向派出部门党委（党组）提出人事调整建议等。三是适当扩大财权。充足而稳定的财源是政府有效履行职能的重要前提。在财权下放层面，要健全和完善镇街履行职能的财力保障机制，县级政府要扩大镇街自主预算经费的比例，增强基层财政自主权，可以统筹安排使用更大范围的财政资金。建议进一步建立完善镇街经费保障机制，将更多的新增财力向镇街倾斜。如，在“保人员经费、保民生政策性支出、保镇村运转”的基础上，以属地管理为原则，明晰镇街财政收入的范围，适当提高县镇财政共享收入地方留成比例，建立超收奖励措施；按照“谁发展、谁收益”的原则，提高镇街招引的“飞地经济”“总部经济”项目税收分成比例，适当提高土地出让金留成比例；上级有关部门需要镇街配合的工作，在赋予相应权责的同时提供必要的财力保证等。
（作者单位：中共淮安市委机构编制委员会办公室）