曾志娟
〔内容提要〕公办高校是负责实施高等学历教育的事业单位，是我国教育体制的重要组成部分，设置公办高校对于实施科教兴国战略、人才强国战略至关重要。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央推进全面深化改革，各领域基础性制度框架基本建立，党和国家对设置公办高校的管理制度体制更加完善。当前，面对新阶段新征程，设置公办高校工作在实际运行中，同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求相比还有一些不完全适应的地方。本文以设置公办高校工作为研究对象，从体系和系统两个维度分析工作运行规律，剖析运行存在的结构性问题，提出理顺党政关系、优化运行机制有关建议。本期刊发上篇。
设置公办高校工作底层逻辑
设置公办高校是治国理政范畴以公办高校为管理对象的事前管理事项，设置公办高校工作指党和国家对此事项依规定开展的一系列管理活动。评价一项工作顺不顺畅，客观上要看有没有一套系统完备、运转顺畅的工作体系。在宏观、中观、微观三重维度框架下，设置公办高校工作体系展开为“制度—体制—机制”三个层次。制度、体制、机制分别决定了工作的规则规范、结构形式、方式方法，是工作的底层逻辑也是实践要求。与一般事业单位、民办高校对比，设置公办高校工作在制度、体制、机制上的鲜明特征主要体现在“审批合一”的国家准入制度、党政复合统一的管理体制、党政分工统筹的实践机制。
一是“审批合一”的国家准入制度。设置公办高校纳入行政管理范畴的制度基础在于教育活动的国家准入制度。国家准入制度是现代社会普遍采取的一种基本治理手段，国家出于规范秩序、防范风险、提升质量等目的，对从事特定活动、资格资质、确定主体资格等实施准入许可。高等学历教育是基于高度社会信用、直接关系公共利益的活动，适用于准入许可的设定条件。建国以来，设置高校始终以国家准入为第一关口，具体政策规定随国家社会发展不断演变、逐步成熟。1998年《高等教育法》颁布，高校设立审批上升为法律层面，“设立实施本科及以上教育的高等学校，由国务院教育行政部门审批；设立实施专科教育的高等学校，由省、自治区、直辖市人民政府审批，报国务院教育行政部门备案”。另一方面，1986年《民法通则》确立法人制度，1998年开始陆续出台事业单位等法人登记管理行政法规，正式建立法人分类登记制度。自此，对设置高校以行政许可为管理手段、以办学资格和法人资格为管理内容的国家准入制度基本建立。商事活动是市场经济下国家准入最为典型的领域。对比商事活动与高校的国家准入，可以发现，设置高校准入表现出“审批合一”的特征。《教育法》规定学校“自批准设立之日起取得法人资格”，高校设立审批被赋予“一把钥匙开两把锁”功能，成为办学资格和法人资格的共同通道。这种准入规则虽然脱胎于计划经济体制，但客观来看，避免了“政出多门”重复工作，更为重要的是，由于高校公共属性强、社会功能外部性高、法律责任大，法人条件必须纳入办学资格标准，“审批合一”确保了高校资格权责的有机统一，有利于落实高校办学自主权，是设置公办高校工作已经成熟定型的重要制度基础。
二是党政复合统一的管理体制。公办高校是法定的事业单位性质的高校，意味着设置公办高校是设置高校与设置事业单位的统一体。由于国家准入制度的特别规则，设置公办高校在管理体制上与设置其他事业单位区分开来，以党内管理为中枢通道的基础上，增加国家行政决策轨道，形成同心圆的权力体制。具体来看，这种党政复合统一的管理体制有4层涵义：其一在管理权限上，党政共有决策权。从设置事业单位来说，事业单位作为我国特有法人，是党和国家机构职能体系的有机组成部分，设置事业单位专指对事业单位机构、编制、领导职数等进行配备和调整的机构编制工作，具有鲜明的政治属性，以党管机构编制为根本原则，属于党领导决策事项。从设置高校来说，事业单位遵循行业内无差别原则，设置公办高校同样遵守高校的国家准入制度，是行政决策事项。其二管理结构上，体现为“一体双轨”。也就是同一事项依托党领导执政体系、国家行政体系分别管理，“政治—行政”二分结构下党和政府职责各有分工、运转各有体例，机构编制工作依靠党委机构体系和内嵌于政府机构之中党组织体系，行政管理则依靠国家政权组织体系。其三在管理核心上，党的领导是毋庸置疑的绝对核心，习近平总书记深刻指出“我国社会主义政治制度优越性的一个突出特点是党总揽全局、协调各方的领导核心作用，形象地说是‘众星捧月’，这个‘月’就是中国共产党”。党的领导在设置公办高校工作中毫无疑问要起到决定性作用，这是最根本的政治要求。其四在管理结果上，两方面要保持一致。对于设置一个具体公办高校而言，党政管理必然只能指向同一结果。在党组工作制度、机构编制工作领导体制等党的领导制度体制保障下，党领导执政与国家公权力对同一事项的管理达到有效契合、行动一致。
三是党政分工统筹的实践机制。在组织管理理论中，机制泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式，是使制度运转起来的动力。一方面，机制以制度为基础，由体制决定其形式。另一方面，制度体制都依赖与之相适应的机制才能实现，机制决定着制度的效果。具体实践中，由制度衍生出的机制各式各样、各具特色。对于设置公办高校工作而言，从党政机构职能体系和“政治—行政”的角度来看，党政之间存在职能分工，在党政体系内部有各自运转的行政许可机制、法人登记机制、机构编制审批机制。同时在党政复合统一的管理体制下，“我们党治国理政的基本特征就是以党领政，党中央提出大政方针政策，国家机关贯彻执行；党中央是大脑、指挥部、司令部，国家机关是四肢、执政者、作战部队。”党处于治理国家的决策核心和指挥中枢的地位，通过党组结构性内嵌于政府机构的体制设计，使党政不同体系产生紧密联结，建构自上而下、自党而政的决策—执行机制。设置公办高校这两方面的机制概括起来，就是党政分工统筹的运行机制，以坚持党的领导为大前提，实现对设置公办高校事项的分工管理与统筹耦合结合起来的行为方式。
设置公办高校工作运行逻辑
为进一步探究设置公办高校工作运行规律，让我们把视角从整个体系放到微观动态层面。当制度体制机制层层作用、落实到实际工作，最终表现为由具体行为活动组成并相互作用的工作整体，形成了以行为和关系为构成要素的运行系统。
从运行系统的角度看，设置公办高校工作的行为构成并不繁杂，按照职能分工，主要有高校设立审批、事业单位登记、机构编制审批等行为。有趣的是，3组行为在依据、主体、对象、结果、类型、性质等方面各不相同，分属政府部门依据国家法律行使行政职权、党委部门依据党规行使领导权以及党委部门依据行政法规行使行政职权，集齐了我国治国理政的三种典型行为。
系统各构成行为之间的关系来自于工作制度体制机制的客观作用，是底层逻辑在微观运行层面的显化反映，也是动态系统运行运转的具体逻辑。通过上述分析可知，设置公办高校工作行为之间的关系主要是党政关系，包括纵向上以党的组织为线索的党政耦合、部门内以组织结构为线索的党政合署、横向上以职能部门为线索的党政联动。一是机构编制审批与高校设立审批的党政耦合关系，对于设置公办高校来说，机构编制审批和高校设立审批是“一枚硬币的两面”，党政分别行使决策权“双轨一体”。二是事业单位登记与机构编制审批的党政合署关系，在我国现行行政法体系中，事业单位登记属于行政权限，目前该项职责实际由党委编办内设机构（对外保留行政机构牌子）承担，从组织结构看为政府机构并入党委机构并对外保留牌子的合署模式。三是高校设立审批与事业单位登记的党政联动关系，《高等教育法》《民法典》等对二者关系作出了明确规定，也就是上文所概括的“审批合一”，有“高校设立审批”必“事业单位登记”。
（作者单位：中共江西省委机构编制委员会办公室）