蒋文波 阳依倩 黄巾松
〔内容提要〕2024年中央一号文件提出，促进县域城乡融合发展。农村是县域的重要组成部分，更是乡村振兴和城乡融合发展的主阵地。推动义务教育资源更加均衡配置，是推进县域城乡融合发展的重要内容。广安市委编办聚焦农村义务教育资源优化配置，从学校布局、教师编制管理和教师队伍建设，进行全面深入调研，对缩小城乡义务教育差距提出对策建议。
基本情况
四川省广安市邻水县、岳池县是传统百万人口大县，城乡二元结构较为明显，教育资源丰富但较为分散，特别是义务教育阶段，“城挤、乡弱、村空”的现象普遍存在且日益明显。
1.县域人口情况。邻水县辖区面积1909平方公里，25个镇，户籍总人口98.7万，其中城镇人口21.24万人，农村人口77.4万人。2016年被认定为全国义务教育发展基本均衡县。岳池县辖区面积1479平方公里，25个乡镇、2个街道，户籍总人口112.6 万，其中城镇人口16.3万，农村人口96.3万。2018年被认定为全国义务教育发展基本均衡县。
2.县域学校情况。邻水县共有各级各类成建制学校238所，幼儿园140所（民办87所）、小学32所、初中50所、普通高中8 所、特殊教育学校1所、中等职业技术学校7所。教职工11284名，其中专任教师9346名。岳池县共有各级各类成建制学校206所，幼儿园96所（民办 60所）、小学36所、初中12所，九年一贯制学校51所（民办1所）、十二年一贯制学校2所（民办）、完全中学4所、特殊教育学校1所、中等职业技术学校1所。教职工9462名，其中专任教师9269名。
存在问题
近年来，随着城镇化进程不断推进，农村人口继续向城镇转移，部分农村学校招生不足，办学规模逐渐萎缩甚至“空心化”，但城镇学校特别是城区公立学校却人满为患、一位难求。无论是城乡学校布局，还是教职工编制配备、教师队伍建设管理等，都存在一些问题。
1.学校布局亟需调整。长期以来，邻水县、岳池县一直是“村村有小学、乡乡有初中”。80年代中期，随着城镇化和计划生育政策实施后，小学数量逐渐减少。90年代中期，为应对生源减少问题，对教育资源进行优化整合，开始实行“撤点并校”。2020年乡镇行政区划调整，乡镇数量大幅减少，但大多数学校仍旧存在，产生了一系列问题。一是镇域教学资源整合不够。邻水县原来每个乡镇都有初中，两项改革时将45个乡镇调整为25个镇，除城区所在地鼎屏镇11所学校外，另有3个镇有1所学校、5个镇有2所学校、6个镇有3所学校、5个镇有4所学校、3个镇有5所学校、2个镇有7所学校。总体来看，每个镇仍然拥有多所学校，虽然将力量都整合到镇中心小学、初中，但融合度还不够，存在校舍和教师等教育资源浪费或低效的现象。二是小规模学校占比突出。近年来，农村学生向城区流动较多，导致镇域内学生人数减少。岳池县义务教育农村学校班均学生数仅为35.8名（城区为50名），且存在继续减少的趋势。2023年秋季，岳池县35所学校小学招生不足20名，100人以下的学校还有16所（含5所拟撤并学校），占比达11.5%。三是学段设置与发展定位不相适应。2020年两项改革后，教育部门提出“幼儿园就近就便，小学向乡镇集中，初中向中心镇集中，高中向县城集中”的思路，但现实中很多农村学生“越过”乡镇直接进城，一些建制镇甚至片区中心镇的学生向县城、市区流动，甚至一些学生直接到临近具有更好教育资源的重庆、成都、南充等地求学。邻水县、岳池县每年均有3000名左右学生流动到县城，镇域内学生急剧减少。
2.编制管理亟需优化。当前，邻水县、岳池县中小学教师编制核定主要依据2014年中央编办等3部门印发的城乡统一的“师生比”标准，各地在核定编制时实现了高中、初中、小学总量达标。但也存在一些问题。一是编制核定办法不够完善，教师编制总量达标，并不代表每个学校的编制达标。当前主要以“师生比”“班师比”标准作为核编的重要依据，在执行过程中难以完全兼顾区域特点和现实用编需求，机构编制核定不够优化。以邻水县为例，全县89所公办中小学总体达标，74所学校（城区 4所）达到师生比标准，15所学校（城区12所）未达到师生比标准。二是编制动态调整不够灵活，学校编制数量达标，并不代表学校工作力量达到标准。根据四川省中小学教职工编制动态调整相关政策，全省每3年左右调整一次，市县可根据生源变化情况随时调整。当前，邻水县、岳池县中小学编制动态调整，基本依据是“师生比”标准，统筹考虑公费师范生安置、特岗教师转正、高层次人才引进以及公开考聘、教师预退休情况，预测未来1—2年情况。分别于2015年、2017年、2019年、2022年进行了动态调整，但学生由农村流入城区、由县内流向县外的时间和数量具有较大的不可预料性，导致这种动态调整在操作过程中存在滞后性。一些教师因考调、病退、辞聘等原因离开学校，导致学校人员力量临时性不足。这些情况难以提前预判，需要下一次动态调整时才能统筹考虑。此外，现在的教师不仅仅只负责教育教学，五花八门的非教学任务让教师们没有时间备课、无法全身心教书。校医、寄宿制管理人员等岗位不在教职工编制核定范围内，但却需要专门力量，有的地方让普通教师兼职负责，影响教师教学本职。三是编制效益发挥不够高效，核定到学校的编制，并不一定在学校使用。外部抽借较严重。农村学校教师被抽借现象较为普遍，一些议事协调机构、临时性工作专班、市县部门、属地乡镇人民政府随意抽调教师帮助工作，久借不还、久挂不回。评聘机制待改善。农村教师在农村任教满30年不受岗位比例限制评高级教师职称和退休教师“返聘”政策实施后，部分教师在取得高级职称或“返聘”后，有的课时安排减少，有的不上专业主课转上“豆芽课”“延时课”，未能发挥政策的激励引领作用。考调流失较多。城区教师因为家庭和职业规划，往往将农村学校任教当作晋升职称的跳板。农村教师到城区交流学习之后，容易滋生考调、借调的想法，农村学校难有长期且稳定的师资力量保障教学。近五年，邻水县考调进城或调出外县的农村教师共有388人。
3.队伍建设亟需强化。目前农村学校虽然在正常用编进人上得到了有力保障，在引进高层次教师上也取得了一定突破，但基层教师队伍的年龄结构、性别比例、学历结构还存在一些问题。一是年龄结构不优。邻水县公办中小学30岁以下教师占比19.76%，31—45岁教师占比43.98%，46岁以上教师占比36.26%。农村学校若不及时补充力量，教师队伍容易出现接续困难。尤其在满编或超编学校，普遍存在人员结构老龄化严重、进人困难的问题，以邻水县丰禾中学为例，46岁以上教师93名，占总数的49.73%。二是性别比例不协调。“女多男少”现象较为明显，2013 年—2022年，邻水县女教师占比逐年递增，于2016年突破50%，男教师占比逐年递减。其中小学学段教师性别比例严重失衡，全县女教师占比67.29%，是男教师的两倍多，生源较多的城区小学更是达到了80.11%。小学阶段是学生身体发育和心理成长的关键时期，小学教师男女比例失衡现象，不利于学生性格、心理和行为方式的全面发展，群众反映强烈。三是学历层次较低。邻水县公办中小学教师以本科学历为主，占比75.53%；大专及以下学历为辅，占比 22.88%；研究生学历占比极低，占比1.59%。具有大专及以下学历的教师农村学校高于城区学校，但具有本科及研究生学历的教师农村学校远低于城区学校。邻水县每年引进的研究生学历的教师，均分布在城区学校，农村学校难以吸引高学历教师。
对策建议
四川省委十二届四次全会明确提出，现阶段城乡差距大最直观的是基础设施和公共服务差距大，要顺应人口流动趋势，坚持按实际管理服务人口规模配置公共资源，做到优质、均衡、集约、高效，不断提升可及性、便利度和群众获得感。针对“城挤、乡弱、村空”现象，要优化教育资源布局，努力让每一个孩子都享受到公平而有质量的教育。
1.调整优化学校布局。综合考虑国土空间规划、乡村振兴和城镇化进程，详细掌握各学校所在区域的人口出生及流失情况，提前预判未来3—5年新生入学人数，按照三个一批原则，由教育主管部门论证分析，提出撤并整合优化方案，探索建设城乡学校共同体。一是撤销一批生源不足、自然条件差、教学质量难以保证的或地理位置不佳的小散弱农村学校。二是整合一批具有一定基础、有较好发展空间的中心镇学校，增强师资力量。三是调整一批九年一贯制为小学、一批小学为九年一贯制。同时，加快推进寄宿制学校建设和提档升级，健全寄宿制规范化、多元化管理体系，让学生住得安心、舒心、开心。
2.科学管理使用编制。完善编制核定标准。结合区域特点、生源分布和学段差异等实际情况，自上而下细化完善城乡中小学教职工编制标准，增强标准的适应性，同时给予基层一定程度的自主权，在编制整体达标的情况下，根据地方特点和教育事业发展趋势进行局部调整。优化编制测算方法。以教职工编制核定标准为基础，综合考虑教学政策调整、生源变化情况、学校布局调整等变量因素，完善编制测算方法，差异化核定城乡教职工编制。优化动态管理机制。增加动态调整频次，建立“一年一调+按需调整”机制，在一年调整一次的基础上，根据生源变化随时可进行调整，强化调编机制对适龄学生数量变化等情况的适应性。改进动态调整流程，机构编制部门与教育主管部门商定动态调整时间段，避免因不确定事件影响调整进程。
3.加强教师队伍建设。科学编制用编计划。机构编制部门要会同教育部门深入开展教育系统机构编制调研，掌握学校运行情况、在校学生数、班级数、实有教职工人数等一手资料，根据学龄人口的规模、结构等因素做好编制使用规划，加强对现有教育编制资源存量和教师年龄、性别、学科、学历结构的分析，编制学校用编计划，确保科学合理有序进人。比如，按照男女比例1∶1核定教师公开考聘岗位，允许年龄结构老化但空编严重不足的学校将次年退休人数纳入空编。加大引才力度。完善“特岗教师计划”和“公费师范生”配套政策，持续改善工资水平和培养环境，加强宣传吸引高素质教师，优化农村地区教师队伍结构；利用人才引进等方式，为本地区尤其是农村学校引入高层次、高学历的急需紧缺专业教师，切实提高农村教育水平。完善激励机制。畅通职称晋升渠道，按比例分学段核定，推动职称评定机制合理化、科学化，将农村任教经历作为职称晋升和评奖评优的必要条件，推动中高级职称名额适当向农村教师倾斜；鼓励学历提升，为有意愿的农村教师提供继续教育的条件，按一定比例给予学费补贴。强化监督执纪。及时掌握长期病假、长期借调或借用中小学教师的情况，加大机构编制纪律宣传力度和执行力度，会同组织、人社、纪检监察、教育、财政等部门常态化开展监督检查，清理规范违规借用教师，坚决杜绝在编不在岗、“小病大养”、长期“泡病假”等现象，严肃追究责任，切实提高教职工编制的使用效益，维护机构编制权威性。
（作者单位：中共广安市委机构编制委员会办公室）