李志武
〔内容提要〕专门法院作为一项司法制度，在党的二十届三中全会被专门提及，这体现出中央对专门法院设置的重视。尽管目前对专门法院划定标准莫衷一是，但其总体上具有一些共同特点，从机构编制角度而言，体现在职能职责范围的特定性、跨域性、动态性。专门法院的设置主要包括设置的依据、主体、程序，在依据方面具有鲜明的法定性，主体方面并不统一，程序方面大多采取“由上至下”方式。至于其具体机构编制事项，实践当中呈现出组织结构层级较少、机构命名具有规律性、机构规格相对较高、内设机构精干设置等特点。
党的二十届三中全会提出，规范专门法院设置，这既体现了中央对新时代专门法院组织的重视，同时也从侧面说明当前专门法院的设置存在一些困境。对于专门法院设置的既有研究大多限于法学视野，较少涉及其他领域。从机构编制视阈来看，对于专门法院的界定、设置、具体机构编制事项等值得探讨。
何谓专门法院
概念明确是确保人们正确运用逻辑思维，作出恰当判断和进行合乎逻辑的推理的基础。概念进行界定的过程，实际也是“在某类事物和其他事物之间划定界限或做区分的问题”[1] 。在我国，对于专门法院这一概念虽然较为统一，但现行的法律对此并没有作出明确的界定，也缺乏清晰的判断标准。特别是《人民法院组织法》这部专门规范人民法院组织机构的法律文件，无论是1954年制定出台的文本，还是1979年重新制定的文本及其后续的3次修正、1次修订案，均未对专门法院的内涵作出具体界定。从现行《宪法》第一百二十九条和《人民法院组织法》第十二条相关规定来看，专门法院是相对于地方各级人民法院而言。现行《人民法院组织法》第十五条采用概括式列举方式，对专门法院的范围作出了具体规定，即军事法院和海事法院、知识产权法院、金融法院等。由于法律层面并未厘清专门法院的概念，导致实践中对其的认定存在一定争议。现有研究成果当中，有的从案件管辖侧面予以揭示，有的从我国特定历史时期设置现状进行解释等[2]，不一而足。此外对处于模糊地带的典型代表互联网法院法律地位的认识也是存有分歧，互联网法院是否属于专门法院，一直为学界所讨论，尚无定论。有的认为是一种特殊类型的专门法院[3]，有的认为虽具有一定的“专门”属性，但并不是专门法院[4]。
虽然，对于专门法院的内涵与外延存在不同的理解，但从专门法院的设置现状和发展趋势来看，由行业色彩浓厚的传统专门法院到当今顺应司法专业化的新型专门法院，专门法院的特点相对还是比较稳定和一致,主要体现在案件管辖的特定性和专门性，它主要是处理特定范围或特定组织的案件。由于案件管辖基本对应于职能职责，因此，从机构编制角度而言，专门法院的特点在于：一是职能职责范围的特定性，这既可以指职能职责设定主体的特殊性，比如军事法院是由军事单位设置；也可以指职能职责的特定性，比如知识产权法院、金融法院的职能职责范围分别聚焦于知识产权、金融领域，具有特定的约束性。二是职能职责范围的跨域性，即跨行政区划，这是源于专门法院是按照特定的组织或特定的范围案件建立的审判机关。比如海事法院，其职能职责范围有的跨省级行政区域，有的省内跨市级行政区域，总体上并不局限于所在地。三是职能职责范围的动态性。专门法院的职能职责范围并非一成不变，而是随着形势任务发展需要和改革不断纵深推进，相应不断调整变化。这也反映出我国专门法院的设立标准和设置模式一直在探索之中。从此前的石油法院、森林法院逐步退出历史舞台，到当前的金融法院、知识产权法院等新型法院亮相便是例证。
从上述梳理的专门法院特点来看，实践当中形式上有别于普通法院的各类开发区法院，以及互联网法院并非专门法院范畴。开发区法院、互联网法院的职能职责具有跨行政区划特点，但前者受理开发区内各类民商事和刑事案件；后者则以线上审理方式办理涉及互联网的民事经济和行政纠纷。因此，其职能职责并不具有特定性和专门性。事实上，开发区法院本质上属于地方人民法院范畴，法律地位相当于基层法院。互联网法院法律地位相对较为模糊。至于兵团法院，是根据新疆生产建设兵团的特殊管理体制设立的，职能职责限于新疆生产建设兵团范围内，其法律地位和根据行政区划设置的地方人民法院相当，受理管辖范围内的各类案件，因此也不属于专门法院，应当属于普通法院。
专门法院的设置
1.设置依据。同地方各级人民法院一样，专门人民法院的设置于法有据，受国家法律保障。《宪法》和《人民法院组织法》对此作出了明确规定。《宪法》第一百二十九条为专门法院的设置提供了最高的法律效力依据；而《人民法院组织法》第十五条明确了专门法院的范围和创设方式。此外，《立法法》第十一条第二款也强调包括专门法院在内的人民法院设置和职权只能制定法律。可见，专门法院的设置具有法定性，需具有明确的宪法和法律依据。中央于1996年、2001年出台的有关地方法院机构改革相关政策文件，也明确包括专门法院在内的人民法院要依法设置。
2.设置主体。总体上，专门法院的设立和撤销等事项为司法权，属于中央职权范围内的事项，需要先行获得中央审批或同意后，再由地方机构编制部门按照管理权限和程序，研究明确具体机构编制事项。根据《人民法院组织法》第十五条有关规定，专门法院的设置，由全国人大常委会规定。实践当中，专门法院设置主体并不统一，有的是全国人大常委会设立的，如北京、上海、广州等3家知识产权法院；有的是最高人民法院设立的，如此前的林区法院；还有的甚至是由地方人大常委会设立的，比如农垦法院。设置主体的多样化主要是源于上述法律中所指“规定”是指授权由全国人大常委会对专门法院的事项制定专门法律，还是只要设立专门法院就必须由全国人大常委会作出具体规定，目前并没有明确意见。
3.设置程序。设置程序指设立专门法院应当遵循的法定时间和空间的步骤或方式，是专门法院获得合法身份和依法履职的合法方式、必要条件[5]。目前，全国人大常委会并未对专门法院设置程序作出具体规定。中央在2001年出台的有关地方法院机构改革文件中，也只是明确因特殊需要设置的法院，由省高院商有关部门同意后，报最高人民法院审批。实践中，往往采取“由上至下”方式，即先由中央层面出台相关政策文件，尔后最高人民法院作为创设的牵头部门负责向全国人大常委会提出议案，经后者审议通过后，由后者作出设立专门法院的决定。接下来，就是中央编办会同最高人民法院研究具体机构编制事项。
专门法院的具体机构编制
对于专门法院的具体机构编制事项，从对实践中已经设置的专门法院来分析，在组织机构层级、机构名称、内设机构等方面具有一定的规律可循。
1.组织结构层级较少。现行的专门法院，除军事法院具有三级的完整组织结构层级外，其余的专门法院组织体系并不完整，主要是一个层级，少部分具有两个层级。其中，一个层级的专门法院大多限于市级，如3个金融法院和4个知识产权法院，以及广州、上海、南京等海事法院。存在两个层级的专门法院，如铁路运输法院中院、基层院。总体上，除军事法院外，其他任何专门法院都未能形成覆盖全国的组织体系。由此可见，相对于地方各级人民法院，专门法院的组织结构层级相对较少。从司法资源的有限性、司法新需求的现实性和机构编制资源总量控制的刚性约束角度考虑，专门法院的组织结构层级也不宜过多。
2.机构命名具有规律性。相较于地方各级人民法院，专门法院在命名上既有相通性，也具有自身特异性。相同点在于名称上都体现了所在行政区域地理名称，如上海金融法院、北京知识产权法院等；不同点在于专门法院一般不嵌入“人民”二字。同时，专门法院虽大多是中院建制，审级也与中院相同，但并未冠以“中级”之名。这样，也有便于从命名上区别于地方各级人民法院。总的说来，专门法院在命名上体现出“设在地+类别”的特点。值得一提的是，海南自由贸易港知识产权法院的命名并未完全按照上述规则设计，而是结合了从更有利于扩大国际影响力这一因素。
3.内设机构精干设置。在内设机构设置方面，专门法院特别是新设的金融、知识产权法院一般遵循优化协同高效原则，精干设置，严格控制数量。专门法院虽是按照中院建制设置，但内设机构数量远少于同层级其他中院，而且主要是向审判业务机构倾斜。比如北京、上海、成渝等 3 个金融法院，内设机构数分别为 7、8、9 个，在数量上与一般的基层法院相当，且审判业务机构占比超过 70%。又如4个知识产权法院，其内设机构数也是 6 至 8 个不等，且以审判业务机构为主。在内设机构名称方面，专门法院相互间存在较大差异，如审判业务机构方面，广州知识产权法院是立案庭、专利审判庭、著作权审判庭、商标及不正当竞争审判庭、技术调查室，而海南自由贸易港知识产权法院为立案庭、审判第一庭、审判第二庭、审判第三庭；非审判业务机构也有不同，比如北京、广州知识产权法院均为综合办公室，海南自由贸易港知识产权法院则为审判事务部、政治部等。这体现了在坚持精干设置的前提下，原则性与灵活性相结合的特点。
专门法院的设置具有鲜明的法定性，必须做到于法有据，遵循机构编制法定化原则，坚持机构编制的刚性约束，严格控制机构限额、人员编制、领导职数。对于今后新增的专门法院，可考虑按照机构编制总量控制原则，采取“撤一建一”或“撤并整合”等方式，在不新增机构、不增加编制的情况下，利用长期职能职责萎缩、管辖案源稀少、机构编制资源闲置、专业性不强、常设留存意义不大的传统专门法院，通过置换审判队伍，达到“借壳上市”“腾笼换鸟”，改造为知识产权法院、金融法院等新型专门法院目的。实践当中依托上海铁路运输中院设立上海市第三中级人民法院，同时组建上海知识产权法院，与上海市第三中级人民法院合署办公等便是较好的例证。
（作者单位：中共湖南省委机构编制委员会办公室）
参考文献：
[1][英]哈特.法律的概念[M].许家馨,李冠宜译.北京:法律出版社,2011:13。
[2]程琥:《论我国专门法院制度的反思与重构》,载《中国应用法学》2019年第3期,第177页。
[3]自正法:《互联网法院的演进逻辑与功能定位》,载《浙江工商大学学报》2022年第2期;李秀清:《互联网法院定位之回归》,载 《政法论丛》2019年第5期。
[4]陈增宝：《构建网络法治时代的司法新形态——以杭州互联网法院为样本的分析》，载《中国法律评论》2018年第2期,第40-45页。
[5]程琥：《论我国专门法院制度的反思与重构》，载《中国应用法学》2019年第3期，第183页。