曾志娟
〔内容提要〕公办高校是负责实施高等学历教育的事业单位，是我国教育体制的重要组成部分，设置公办高校对于实施科教兴国战略、人才强国战略至关重要。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央推进全面深化改革，各领域基础性制度框架基本建立，党和国家对设置公办高校的管理制度体制更加完善。当前，面对新阶段新征程，设置公办高校工作在实际运行中，同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求相比还有一些不完全适应的地方。本文以设置公办高校工作为研究对象，从体系和系统两个维度分析工作运行规律，剖析运行存在的结构性问题，提出理顺党政关系、优化运行机制有关建议。本期刊发下篇。
设置公办高校工作运行存在结构性问题
在实际工作中，设置公办高校面临的党政关系，使看似简单的具体事务运行并不顺畅。比较设置公办高校与设置一般事业单位，可以发现前者运行不顺畅的客观原因所在。首先看设置一般事业单位工作运行，主要有机构编制审批、事业单位登记2组行为，在特定行业领域，增加资质认可或者执业许可审批作为机构编制审批依据，3组行为并没有改变运行结构和系统中枢，依然呈现以机构编制审批为决策核心的线性串联。再看设置公办高校，也有3组行为，但在“审批合一”国家准入制度作用下，各行为之间联结发生嬗变，运转为以高校设立审批为核心的支链型运行结构。这种运行结构中，应处基础地位的机构编制审批囿于支链后端，与高校设立审批后即进入实质组建的节奏不相协调。
一个工作系统的结构好坏直接由构成部分之间的协调体现。通过对比实际运行情况与工作行为关系、工作体制，可以发现设置公办高校工作运行问题来自于结构性不协调，从运行逻辑来看，问题是关系没有理顺，从底层逻辑来看，问题是工作机制与制度体制不相适应。
首先是高校设立审批在机构编制审批之前且相对分离的问题，是党政耦合关系没理顺、党政分开机制不适用的具体表现。这个问题是引发结构性问题的核心矛盾，在3组问题中起主要作用。在高校等实行国家准入的行业领域，机构编制审批历来把国家准入作为前置审批，设置工作的首位关口让渡给相关行业行政审批，使机构编制审批实际失去对设置公办高校的先决地位。《中国共产党机构编制工作条例》 实施后，正如前文所言，高校设立审批与机构编制审批转变为党政耦合关系，但工作机制没有转变，旧有工作机制体现了党政职能分工，却未体现以党领政、统筹耦合，可能导致党政分开、党领导决策权旁落，并不符合党政复合统一的体制要求。
其次是事业单位登记与机构编制审批相脱节的问题，是党政合署关系没理顺、松散衔接机制不适用的具体表现。事业单位登记原由独立行政机构履行，工作机制相对独立，与机构编制审批衔接较为松散。尤其在设置公办高校工作中，二者既非充分又非必要条件，形成了一定的脱节。当前事业单位登记管理已内化为机构编制部门职责，管理体制发生了变化，局部服从整体、下级服从上级的约束更加强化，缺乏硬性约束的松散衔接机制与改革后的编办管理体制已经不相匹配。
第三是高校设立审批单独直接决定事业单位登记的问题，是党政联动关系没理顺、行政决策执行机制不适用的具体表现。事业单位登记职责由党委编办内设机构承担，对外使用的“事业单位登记管理局”这个行政机关实质上并不存在，实际上是党委编办行使行政权力，跳开党委编办直接决定事业单位登记不切合实际。对于高校设立审批单独直接决定事业单位登记的行政决策—执行机制，我国发展公办高校举办独立学院的历史中有过实验。曾有部分独立学院经设立批准后直接登记为事业单位，由于举办体制的公有性和运行机制的民营性之间存在深刻矛盾，独立学院陷入体制机制真空，国家反复规范、清理，最终于2020年让此类独立学院全部退出历史舞台。这段二十余年的治理实践表明，我国公办高校不可能游离于党政机构职能体系之外。
几点工作建议
习近平总书记在党的二十大上指出，“新一轮党和国家机构改革全面完成，中国特色社会主义制度更加成熟更加定型”，要求“着力破解深层次体制机制障碍”，“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。设置公办高校的运行要成为充分将制度优势转化为治理效能的过程，就要建立与各项制度、体制相互配套、运转顺畅的运行机制。当前机构编制部门做好设置公办高校工作，关键要把握新变化新要求，强化制度执行力，以问题为导向，以理顺党政关系为目标，准确把握坚持和巩固什么、完善和发展什么，从运行机制上把党的全面领导具体落实到工作的各环节全过程，推动把制度体制优势向实际运行效能转化。
坚持和巩固党管机构编制，完善和发展党政协同治理机制。机构编制是重要政治资源、执政资源，党管机构编制是党治国理政的重要保障，是设置公办高校工作必须坚持的基本原则和政治要求，也是处理其中党政关系的最大前提。党管机构编制具体体现在工作运行中，就是要落实机构编制工作领导体制、党组工作体制，让机构编制审批回归核心中枢，以党领政。一是优化协同机制，抓好《中国共产党机构编制工作条例》《中国共产党党组工作条例》 等党内法规的贯彻执行，建立健全党规执行机制和监督机制，保证坚持党的全面领导各项制度体制落实到位，保证党实施集中统一领导，保证其他机构协同联动、高效运行，进一步增强党政之间的协调性耦合性，建立党的领导更加强化、协调更加有力、运行更加融合的党政协同治理机制，形成有统有分、有主有次、相辅相成、运行顺畅的党政关系新格局。二是完善程序流程，机构编制审批与高校设立审批由前后串联改嵌套并联，设置公办高校工作流程由以国家准入为主干的支链型调整为以坚持党的集中统一领导为主线的耦合型。具体来说，以党委 （党组）动议设置公办高校事项为起点，前期同步分别提请高校设立、事业单位设置，中期同步开展高校设立评议与机构编制论证，就批准与否形成一致意见，后期同步出台办学批准文件、机构编制批准文件。
坚持和巩固党政机构改革成果，完善和发展在法治轨道推进党政机构合署机制。党的有关机构同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公，是发挥党的领导这个最大体制优势的重要制度安排、具体改革举措。机构编制部门要把改革调整后的部门职责，尤其是并入的行政管理职责，结合设置公办高校等各项具体工作，进一步理顺党政机构职责关系，完善相应机制，提升协调能力，发挥综合效益。一是规范行使职权，注重规范行使不同职权，及时健全职责内部分工、程序流程等工作制度，在法律规范未同步更新或者修改的背景下，以加挂的“事业单位登记管理局”行政机关名义对外履行行政职能。二是推进完善法治。改革和法治是重要的两个轮子，改革需要法治的保障。深化党政机构改革法理相关研究，解决改革涉及党政职责主体等法理和制度障碍，构建与之相适应、相支撑的法治环境，及时通过法定程序对需要制定或修改的法律、行政法规进行立改释废，在统筹设置党政机构的领域，注重推进党内法规同国家法律相衔接相协调，充分发挥依规治党对依法治国的引领和保障作用。
坚持和巩固机构编制工作体制，完善和发展党政有机衔接机制。机构编制工作是我国国家治理体系的重要特色和优势。习近平总书记在二十届中央编委第一次会议上提出“八个必须坚持”“三个方面重要要求”“四个方面重要部署”，是做好新时代机构编制工作的根本遵循和行动指南，为健全完善机构编制工作体制机制指引了方向。党的十九大以来，党中央调整优化各级编委领导体制和编办管理体制，机构编制部门组织体系更加科学，要把事业单位登记等职责运行摆进机构编制工作全局进行重新审视，推进党的机构编制工作不断向广度拓展、向深度推进。一是强化事业单位登记管理与机构编制审批的联动。事业单位登记管理工作自有以来，就是机构编制部门的职责任务。要增强机构编制工作的整体性和系统性，事业单位登记管理机构要在党委编办的领导下依法履职，从制度机制上加强事业单位登记与机构编制审批的联动，依法依规做好两项职责的内外协调、前后衔接，防止事业单位登记管理与机构编制工作脱节。二是充分发挥事业单位登记管理的行政执行作用。党的领导只有通过执政行为体现出来，才能真正落地生效。事业单位登记管理是把党关于机构编制的领导决策转化为行政行为的重要环节，要优化完善事业单位登记管理在党政机构职能体系建设、机构改革、优化执政资源配置等工作中发挥作用的各项制度机制，提高登记管理服务保障机构编制核心工作的水平，促进事业单位登记管理贯彻落实各项机构编制决策决定更加协同高效，以机构编制部门执行最后一公里的运行顺畅，保障推进国家治理体系和治理能力现代化。
（作者单位：中共江西省委机构编制委员会办公室）