朱唯唯
〔内容提要〕机构编制资源是重要政治资源、执政资源。党的二十届三中全会提出，建立编制动态调整机制。盐城市深入贯彻落实习近平总书记关于统筹使用各类编制资源的要求，按照中央编委会议提出的“严控总量、统筹使用、有减有增、动态平衡、保证重点、服务发展”的总体思路，立足全市事业发展需要，坚持顶层设计与系统推进相结合，探索建立市县镇三级行政编制周转管理制度，实现以行政编制周转取代直接核增编制的转变，进一步提升编制资源使用效益。
盐城市行政编制资源配置现状分析
盐城市户籍人口 789.1万人，常住人口 668.9万人，总面积1.77万平方公里，下辖9个县（市、区），125个乡镇（街道），市域面积全省最大。由于1983年建市较晚，市县两级行政编制总数、编制数较全省兄弟市均排位靠后，在财政供养人员只减不增的背景下，如何提升编制资源使用效益，成为盐城机构编制部门面临的重大课题。县级以主城区某区为例，全区常住人口68万，户籍人口67万，总面积806平方公里，下辖5个镇、8个街道。全区核定行政编制1000出头，其中县本级不到800名，镇（街道）272名，镇（街道）行政编制平均数仅 20.92 名，在全市9个县（市、区）中排名最后。总体来讲，市县行政资源配置呈现出“总量不足”与“结构性缺编”的特点，主要体现在以下几个方面：
一是行政编制总量不足。中央对各地的编制实行总额控制，盐城市是在盐城县的基础上建市的，核定的机构编制基数较小，在全省13个设区市中靠后。伴随着经济和社会事业的快速发展，人民群众对公共服务的需求越来越高，城市建设、应急管理、教育医疗、就业养老等工作任务日趋繁重，资源配置腾挪空间捉襟见肘。各地、各部门对编制的需求越来越大，普遍反映人少事多、工作力量不足，现有的机构编制规模已远远不能适应日趋繁重的经济社会高质量发展任务。目前，全市47个党政部门中有7个部门满编，32个部门超编，住建、市场监管等领域更是常年处于无编可用状态，无法补充新进人员，队伍年龄结构老化、专业人才短缺，干部梯次培养出现结构性矛盾。对照盐城市2010年乡镇机构改革明确的“5万人口以下的乡镇行政编制30名左右、事业编制35名左右，5-7万人口的乡镇行政编制35名左右、事业编制40名左右，7-10万人口的乡镇行政编制40名左右、事业编制45名左右”标准，仍有6个县（市、区）机构改革方案中明确的各类型镇（街道）编制数低于上述标准。
二是资源配置结构失衡。区域性、结构性缺编问题较为突出。县与县之间不平衡。9个县（市、区）目前核定镇 （街道）行政编制500名以下的3家，最低的某区仅不到300名；500名至600名之间的2家；600名以上4家。最多的东台市核定乡镇（街道）行政编制数是亭湖区的近3倍。县域内镇（街道）之间不平衡。亭湖区13个镇（街道）中，5个镇平均核定37名行政编制，其中最多的镇核定行政编制41名，最少的镇仅核定30名；8个街道平均核定8.5名行政编制，其中有6个街道仅为领导班子配备11名行政编制。现有机构编制规模与加强基层治理体系和治理能力现代化建设新要求已不相适应。
三是在编人员结构不合理。部分市级机关年龄老化、青黄不接现象凸显。比如市住建局，机关工作人员平均年龄为47.71岁，其中50岁以上人员占比 49.51%，41—50 岁占比 30.1%，31—40 岁占比 15.53%，30岁以下仅占比 4.85%。部分地区编制资源内部可调剂空间有限，难以按照常住人口标准对所属镇（街道）编制进行动态调整。比如滨海县，15个镇（区、街道）目前在编519人，空编仅29名。从年龄来看，50周岁以上86人，40-50周岁118人，40周岁以上占比近40%；从学历层次上来看，硕士研究生25人，占比仅4.8%，高层次、高学历人才少，短期内构建年轻化、知识化、专业化队伍较难。再比如盐都区，近三年镇（街道）共新进人员33名，其中，2022年12名、2023年8名、2024年13名，平均每镇每年补充不足1人。据基层反映，有个别街道由于超编、常年无法补充新人，还出现干部推荐没有合适对象的窘境。
建立行政编制周转管理制度的必要性
从上述问题来看，市县行政编制管理还缺乏系统性、科学性和灵活性。对于探索市县行政编制周转管理制度，统筹编制资源，创新管理方式，充分发挥现有行政编制资源使用效益，已是各级机构编制部门急需解决的问题。
一是建立行政编制周转管理制度是贯彻落实上级有关要求的需要。中央编委会议强调，要统筹使用各类编制资源，贯彻“严控总量、统筹使用、有减有增、动态平衡、保证重点、服务发展”的思路，加大创新挖潜力度，加大部门间、地区间编制统筹调配力度，想方设法打破层级领域壁垒，优化编制资源结构，提高使用效率。年初，全国编办主任会议要求，要以改革创新精神破难题解新题，深入研究解决机构编制资源配置结构性矛盾。年中，省委编办部署要求建立市县行政编制“周转池”制度，探索行政编制跨地区、跨部门、跨层级统筹使用。盐城建立行政编制周转管理制度，正是贯彻落实中央精神和省委部署的必然要求。
二是建立行政编制周转管理制度是盘活现有行政编制资源的需要。长期以来，机构编制资源“部门所有”观念根深蒂固，编制分配到地区、部门之后长期固化，增编容易减编难，跨部门统筹难度大。针对编制管理存在的“无编可用”与“有编不用”并存、资源固化等突出问题，通过建立“市级统筹、重点保障、动态调整、周转使用”的编制周转管理制度，以行政编制周转方式取代直接核增编制，从而打破部门、领域壁垒，激活沉睡闲置的编制资源，避免空编成为“账面数字”，实现全市存量编制“一盘棋”，不断提升编制资源使用效益。
三是建立行政编制周转管理制度是实现行政编制资源精准投放的需要。中央编委会议强调，要把有限的机构编制资源精准投放到关系民生福祉、强基固本的薄弱环节。这就要求我们坚持把发挥编制使用效益作为配置资源的重要标准，从而实现精准投放。建立行政编制周转管理制度，对急需用编的单位及用编对象实行“一事一议”靶向精准供给，实现编制使用由粗放型向集约型的转变，发挥编制在人才队伍建设中的导向和激励作用。
市县行政编制资源周转的探索
盐城市坚持问题导向，立足现有行政编制资源配置情况，探索建立市县行政编制资源周转制度，制定出台《盐城市市本级行政编制周转池管理办法》，着力破解行政编制总量控制与发展刚性需求之间的矛盾，为经济社会发展提供强有力的编制保障和支撑。在工作推进中，我们重点抓好以下关键环节。
一是坚持总量控制、上下贯通，这是实行周转管理的“基础”。严守实有行政人员不突破行政编制总量、各单位申请周转行政编制总量不突破本级同类型可周转行政编制总量的“两个不突破”红线，创新管理方式，在不改变行政编制“所有权”的前提下，将行政编制“使用权”分离，建立市县镇三级行政编制“周转池”，把常态化空编统筹起来使用，明确主要通过周转方式保障部门、单位用编需求，改变编制管理方式，盘活沉淀和低效配置的编制资源。市级“周转池”从中央编办和省委编办核增的行政编制、市本级原有待分配行政编制、市直各部门现有空余行政编制以及通过各项改革、部门职能调整等方式收回的行政编制中，结合实际明确100名行政编制，用于市本级重点部门间和重点园区周转使用。同时，坚持面向基层原则，考虑到跨层级周转面临的干部人事管理、人员工资保障、社保医保等政策衔接问题，从市本级待分配行政编制中拿出275名行政编制全部下沉至各县（市、区），用于建立“周转池”，缓解地方行政编制不足的压力。明确县级“周转池”编制规模为30名，主要来源为县本级待分配行政编制及原有空余行政编制；镇级“周转池”编制规模为20名，主要来源为市级下沉行政编制、县域范围内所辖乡镇 （街道） 空余的行政编制及县本级空余行政编制。
二是坚持围绕重点、规范使用，这是实行周转管理的“关键”。按照“服务大局、保障急需”的原则，周转编制配置前必须充分调研论证，减少低端低效供给，从严控制周转行政编制使用。主要体现在三个方面：在使用范围上，重点聚焦本地区发展大局和中心工作，聚力服务重点园区、重点部门高质量发展需要和高层次重点人才招引等特殊用编急需。在使用条件上，严格申请使用条件，需要满足两方面：一是编制所限，相关单位和园区短期内无空余行政编制，且在本部门、本系统内无法调剂；二是工作所需，主要包括因机构改革、政策安置、历史原因等造成的行政编制超编情形，以及市本级重点部门、开发园区根据组织决定引进高层次、紧缺人才急需用编等情形。在使用程序上，明确“单位申请有论证、集体研究有依据”的流程，使用单位提出周转编制使用申请，同时提交使用周转编制的必要性、合理性、可行性报告，由机构编制部门进行研判评估后提请同级编委会议审定，而后按程序下达周转编制。
三是坚持评估问效、动态调整，这是实行周转管理的“保障”。编制的生命力在于周转，这就需要我们提高对周转行政编制使用情况的问效评估，只有确保“放得准、收得回、转得动”，才能发挥最大效益。对此，我们同步建立四项机制。单列管理机制。行政周转编制在用编单位核定的行政编制外单列管理，使用人员实行实名制闭环管理，做到专编专用、人编对应。周转的行政编制不计入使用单位行政编制总数，不作为其核定内设机构、领导职数及公务员职级设置的基数和依据。风险管控机制。坚持“退多进少”“一事一策”，结合申请用编部门、单位工作实际，按需下达周转行政编制。对于临时周转用编需求，一次按需下达、用编单位空出行政编制后收回；对于长期存在上述问题的，分批逐次滚动下达、收回周转编制。动态调整机制。坚持“有借有还、空一还一”原则，周转编制使用过程中，使用期间出现自然减员、人员调动等情况，空出自有行政编制时，由机构编制部门及时收回，避免出现“一核定终身”、编制固化等问题，真正做到能放能收、用好用活。效益评估机制。行政周转编制使用期限原则上不超过三年，使用期满后，机构编制部门会同有关部门，对使用情况进行绩效评估。运行效益明显、确有长期需要的，先行收回后可重新核定周转编制；未达到周转目的或使用效益不高的，按时收回周转编制。
完善行政编制周转管理的思考
探索建立行政编制“周转池”，是行政编制管理的一项创新举措，在建设推行过程中仍存在一些有待改进和拓展提升的地方，需要在下一步的实践中不断加以改进完善。
一是实行闭环管理。我们在行政编制周转管理制度中明确，行政周转编制在用编单位核定的行政编制外单列管理，要专编专用、人编对应。一方面，我们要进一步落实行政周转编制用编单位的主体责任，明确其需对申请材料的真实性、准确性以及周转编制的使用情况负责，不得虚假申报、挤占挪用和截留周转编制，使用期满后要主动向同级机构编制部门报告。另一方面，机构编制部门要加强日常监督检查，按照规定的条件和程序加强管理，严格规范行政周转编制的使用，确保周转编制能放能收、动态流转，形成循环使用的闭环体系。
二是健全配套措施。对周转编制实行全链条管理，明确周转编与核定基础编同等待遇，加强与组织、财政、人社、医保等多个部门的协作配合，发挥机构编制基础性、源头性作用，构建行政周转编制全流程管理体系，推动从“核”到“管”的系统规范。健全完善配套政策体系，确保行政编制“周转池”制度与干部人事管理、公务员登记、工资保障、社会保障、医疗保险等相关政策衔接到位，让周转编制在运行的各个阶段有规可依、有章可循。
三是实施高效评估。合理有效配置编制资源，需要建立一套科学严谨的机构编制效能评价体系。我们在推进行政编制周转管理制度时，要持续做好执行情况的跟踪问效，将周转行政编制使用情况纳入机构编制管理年度报告事项，纳入单位机构编制执行情况和使用效益评估内容，进一步扩大评估指标，扩大评估覆盖面，对机构编制规定执行情况、编制使用效益及用编需求等进行综合评价，结果作为动态调整基础编制和周转编制的重要依据，尽最大可能做到“事编相宜、职责匹配”，实现编制资源效益最大化。
（作者单位：中共盐城市委机构编制委员会办公室）