李 冰
〔内容提要〕近年来，人工智能（AI）技术快速发展，以DeepSeek、ChatGPT为代表的智能工具已深入政务服务领域。这些技术不仅改变了传统办公方式，更推动政府管理模式的深刻变革。机构编制管理作为国家治理体系的重要组成部分，正面临从“经验主导”向“数据驱动”的转型。本文旨在解析这一变革的核心逻辑，探讨机构编制工作面临的形势、需应对的关键挑战，以及技术如何赋能管理优化。
当前，以DeepSeek、ChatGPT为代表的人工智能技术正以指数级速度重塑社会运行规则。2023年2月27日，中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》，指出要“以数字化驱动生产生活和治理方式变革，为以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴注入强大动力”，这标志着 AI 技术已从工具属性升维为国家治理能力现代化的关键驱动力。机构编制管理作为国家治理体系的基础性制度安排，正处于传统科层制管理与数字文明治理范式转换的历史交汇点。如何通过人工智能技术赋能实现“编制资源精准化、职能配置最优化、治理效能最大化”的价值跃升，构建具有中国特色的数字智慧型现代机构编制管理体系，已成为机构编制工作者面临的时代命题。
AI技术革命对机构编制管理的新要求、新挑战
2025年以来，各级地方政府接入DeepSeek向公民提供政务服务成为热潮。深圳、广州、呼和浩特、赣州、无锡、临沂等地政府均宣布在政务系统中接入DeepSeek模型，将在内容生成和智能交互等方面显著提升政务办公效率。这些新技术不仅带来政务流程和模式新变革，也对新时代机构编制管理工作提出更多要求。
（一）从经验决策到数据驱动的治理升级
DeepSeek-R1 模型在深圳龙岗政务外网的部署，实现公文起草、政策解读等工作的自动化处理，个性化定制生成时间从5天压缩至分钟级，实时数据处理能力达到人类的百倍以上。人工智能数据感知更加全面，具有超越人类传统的线性思维，其独特预测系统的前瞻性能突破时空限制，有效突破了传统机构编制“有限理性”的决策模式，破解信息获取成本、分析处理能力及主体认知局限等难题，必将重塑机构编制决策方式，使机构编制管理能够依据海量数据进行精准分析和科学决策，做出的决策也更有预见性和主动性。然而，这也对机构编制管理者提出了更高的要求，不仅需要具备更强的数据分析和解读能力，以充分利用AI技术提供的海量数据资源，也需要进一步提升机构编制数据的科学性和精准性。
（二）从被动响应到主动服务的职能转型
传统机构编制管理模式多遵循单位申请、事后调整的响应逻辑，往往是单位在具体工作过程中出现编制与工作量不匹配、出现新业态领域需要明确管理服务职责等情况后，才向编制管理部门提出申请。机构编制部门根据单位的申请开展审核，事实上已经处于经济社会形势变化的最末端，存在机构编制资源配置滞后、供需匹配度低等固有局限。随着 AI技术广泛应用于政务领域，以其独特的构建社会需求预测模型、公共服务效能评估体系等智能工具，赋能管理部门实现三重转变：决策视角从“现状维护”转向“趋势预判”、资源配置从“总量控制”转向“精准投放”、管理周期从“阶段调整”转向“全时响应”，实现提前谋划和配置编制资源。这种转变也必然推动机构编制部门更加关注社会需求和公共服务的效率，推动编制配备更加主动、编制资源调整更加灵活，自觉将技术效能转化为制度效能，以适应人工智能时代的发展需要。
（三）从封闭管理到生态协同的机制创新
2021年10月，中央网络安全和信息化委员会印发《提升全民数字素养与技能行动纲要》（以下简称《行动纲要》），对提升全民数字素养与技能作出安排部署。《行动纲要》对领导干部和公务员提出了要着重提升数字治理能力的目标要求，引导领导干部和公务员提升数字化时代的履职能力，提升学网、懂网、用网的能力。可以预想到的是，未来的机构编制管理将呈现“实体机构精简化、虚拟组织智能化、人机协作常态化”的三元特征。这意味着机构编制管理将不再局限于传统的封闭式管理模式，而是需要与各类组织、部门以及社会力量进行生态协同，形成更加开放、全域共享、通力合作的管理机制，以充分发挥人工智能技术的优势，提升机构编制管理的整体效能。
机构编制管理智能化转型中的深层次风险
在2024年国家网络安全宣传周主论坛上，全国网络安全标准化技术委员会发布《人工智能安全治理框架》1.0版。该《框架》指出，人工智能系统设计、研发、训练、测试、部署、使用、维护等生命周期各环节都面临安全风险，既面临自身技术缺陷、不足带来的风险，也面临不当使用、滥用甚至恶意利用带来的安全风险。
（一）制度供给滞后于技术迭代更新
当前，应用人工智能技术相应的制度规范还不够健全，对于AI辅助决策的使用范围、权限以及与人工决策的关系等都存在模糊地带，容易导致管理混乱和决策失误。现行机构编制管理法规中对人工智能下的使用没有明确规定，可能出现AI审批挑战传统“一支笔审批”的情况；《中国共产党机构编制工作条例》明确要求坚持机构编制刚性约束，但AI技术发展带来的“数字编制”等新形态尚未纳入法规体系，是否存在突破编制总量的嫌疑仍有争议；传统“以编定岗”原则难以量化AI技术带来的效能增益，传统的编制配备标准与“AI+”模式整合下的岗编匹配度不适应，“人机配比”等新型评价指标亟待建立。
（二）数据安全与伦理失范的双重风险
AI大模型的完善和优化，需要不断获取新的文本语料，而大模型训练中的隐式偏见可能引发系统性风险。2024年，一款儿童手表在回答用户提问时，以带有种族歧视和贬损性的语言给出不负责任的评价，一时间成为舆论热点，这个问题其实来源于“数据污染”和“数据投毒”——一些不法分子在与AI助手互动时，有意加入一些粗鄙语言或侮辱性观点，这些数据成为AI助手训练学习的语料，当其他用户再进行类似互动时，此类“不正常言论”就会被输出，污浊AI的训练环境。当人工智能被用于调配机构编制资源、辅助机构编制事项决策的时候，我们同样期待其能够做出公平、不带偏见的决定，然而受制于有限的数据分布和数据质量，以及在模型设计、部署实施、数据训练中的人为因素，人工智能存在难以避免的偏差，而当被用于决定机构编制资源分配的时候，技术的偏差就可能造成结果的偏差。还需要关注的是，数据安全是AI广泛使用不容忽视的问题，《数据安全法》明确要求，“政务数据安全是国家安全的重要组成部分”，机构编制数据作为重要的政务数据，包含党政机关人员、岗位等敏感信息，一旦泄露可能造成严重影响，更需要重点关注和保护。
（三）组织架构与适应能力的多层陷阱
人工智能系统的设计、部署和应用比较复杂，机器学习更增加了技术的不透明性。当前，机构编制干部队伍中数字化的行家里手还比较少，计算机或信息专业的干部偏少，数字化专业能力严重不足。可以预见的是，如果参与AI辅助机构编制决策工作，则很难理解人工智能系统如何做出决策。自然而然，当AI决策与人工经验明显相左的时候，也很难找出原因、及时调整，容易造成被动接受而不是主动选择人工智能的决策结果。此外，还需要警惕随着AI功能越来越强大，过度依赖AI导致独立思考能力下降，不能客观准确地识别人工智能的结果，从而导致工作效率的两极降低。
构建“人机协调、以人为本”治理体系的路径建议
如今 ，越来越多的政府部门宣布开展DeepSeek大模型的相关应用，将人工智能嵌入政务服务，在公文处理、民生服务、应急管理、招商引资等多元场景中发挥独特作用。各行各业纷纷转变观念，积极拥抱“AI 业态”，这是时代需要，更是治理思路、思维模式的开拓。机构编制作为上层建筑的重要组成部分，也应该及时跟进调整，以积极主动的姿态拥抱“AI时代”。
（一）构建智能治理的“三维基座”
一是推动制度创新。建立“法规+标准+伦理”三位一体的制度体系。推动法规立改废释，及时修订现有机构编制政策法规，出台相关意见，指导机构编制领域AI发展使用，进一步明确AI 在机构编制工作适用中的基本原则、应用范围、工作程序、硬件建设、安全管理等内容，推动人工智能同机构编制工作深度融合，努力为经济社会发展提供更加精确高效的机构编制服务。此外，AI技术发展将带来编制核定标准、编制结构方面的重塑性变革，探索“数字专员+业务骨干”的岗位设置模式、编制结构，“固定编制+数据编制”的新编制标准也势在必行。
二是推动组织变革。深圳福田区推出基于DeepSeek开发的AI数智员工，首批70名AI数智员工已“上岗”。这是行政办公智能化转型加速下带来的干部队伍能力结构转型。重构机构编制干部队伍专业结构，成为适应时代发展的必然要求。打造数字化队伍，加大干部招录中数字化技能考核占比，进一步探索机构编制干部岗位精细分类，划分“AI 辅助岗、人机协作岗、纯人工岗”等岗位，将干部专业结构由原有偏管理型转变为偏数字型，充分适配AI技术发展。
三是推动能力重塑。人类社会逐步迈进以人机协同为关键特征的智能时代，机构编制干部必须主动学习，提升人工智能素养，增强对人工智能的认识、理解和应用。各级编办应及时开设机构编制干部AI培训班，让各级领导干部了解AI基础知识、掌握进阶技能，主动拥抱以DeepSeek为代表的新质生产力，培育业务与技术双优的复合型人才队伍。持续提升数字素养能力作风，将AI大模型操作、数据分析纳入干部培训考核内容，实施“AI导师制”与“人机协同沙盘推演”实战培训。构建人机协作工作体系，鼓励干部个人创建“智能体”，探索建立机构编制系统AI工具使用认证制度，进一步实现智能办公全覆盖。
（二）创新制度供给的“三重突破”
一是“AI+”前瞻设置机构。基于部门业务量、历史效能数据、部门工作成绩、相关经济社会促进量、内外评价等内容，利用NLP解析功能构建多维度机构调整模型，充分利用人工智能大数据分析能力，开展机构设置横向、纵向对比，给予辅助决策意见建议。利用人工智能模拟演变能力，模拟机构设置数量、领域，编制增减对服务效率的影响，辅助科学定岗，提前获取设置机构后可能产生的问题，及时辅助决策，增强机构设置的前瞻性，推动机构设置更加科学。
二是“AI+”编制动态管理。探索构建包含年龄结构、性别比例、学历分布、专业能力、退休预测等多维度分析绘制人员结构全景画像，提出人员编制优化建议。活化编制“周转池”管理，及时开展预测并提出分配建议，审核后对周转编制实行智能化全周期管理，推动周转编制管理实现超前预测、动态分布、严控总量、智能收发。探索实行“固定编制+AI效能编制”双轨制，进一步解决部分地区编制较少的困境，创新探索构建数字化“孪生机构”模式，让原有机构发挥出“1+1＞2”的效能。
三是“AI+”职能运行监管。AI工具的强大数据计算能力，使权责清单更加精细化成为可能。以深化权责清单制度为抓手，推动智慧清单建设，探索将部门权责清单、乡镇（街道）履职事项清单等内容纳入数据库，结合政务“12345”热线，对群众反映的问题采用AI一键厘清责任、派遣任务，避免推诿扯皮，提高行政效能，实现权责清单动态调整更加科学、责任界定更加合理、权力行使更加智能的目标。构建全流程效能评价模型，全面分析并精准测算部门效能运行情况，构建“无感评估”新模式，减少单位负担，增加评估的科学性、准确性、时效性，并及时辅助给予调整建议，促进机构编制使用效益最大化。
（三）构建安全防线的“三层防护”
一是强化组织保障。各级编办明确专门机构负责机构编制智能化建设管理工作，强化信息管理、人工智能建设等职责。中央和省级设置数字化管理专门领导职数，市县设置数字化管理专员岗位，进一步强化机构编制数字化、智能化领导力量，不断推动机构编制信息化、智能化建设迈上新台阶。
二是强化机制约束。各地要进一步明确AI辅助决策的禁止领域和人机权责界定底层逻辑，坚持AI对机构编制工作的辅助性定位和人工自主决策权，无论技术发展到何种水平，人工智能都不得代替人工决定机构编制，人工智能辅助结果仅可作为管理的参考，设定人工复核强制条款，对一般工作任务流程保留不低于30%人工复核程序比例，坚持人工终审制度，对重大事项坚持党的集中统一领导，集体研究做出决定。建立健全算法失误责任追溯制度，确保审议流程随时可以屏蔽人工智能干预。
三是强化技术防护。加快建设省级机构编制数据中台，推进智慧编办建设，强化数据安全，确保重要数据和敏感信息重点保护。以省为集群开展AI模型本地数据部署，与现有机构编制大数据管理平台有机结合，以政务内外网为媒介，构建符合机构编制工作要求的智能体。严格用户管理，加强学习数据审核管理，净化AI训练环境。人工智能绝不是机构编制管理的“替代者”，而是“重塑者”，亦是推动机构编制管理体系从“物理叠加”向“化学反应”跃升的历史契机。《“十四五”数字经济发展规划》 强调“以制度创新引导技术向善”，这要求我们既要以创新开拓精神抢占治理现代化制高点，更需以底线思维防范系统性风险，努力构建起具有中国特色的数字化、智能化机构编制管理体系，为推进国家治理能力现代化提供坚实的体制机制保障。
（作者单位：中共十堰市委机构编制委员会办公室）