中共开封市委机构编制委员会办公室
〔内容提要〕机构编制资源的紧缺性与单位对其需求的无限性之间的矛盾始终是横亘在机构编制部门面前的一个结，特别是在党中央明确作出对机构编制实行限额管理、总量只减不增等政策的情况下，如何将有限的机构编制资源精准投放，如何实现部门需求与资源供给间的最大平衡，开展机构编制事项事前评估成为一个必然选项。对此，开封市从调研分析各地开展机构编制事项事前评估工作的相关情况出发，围绕自身发展需要取长补短，对机构编制事项事前评估工作进行了一些实际探索，重点对新设机构、新增编制事项的审核评估时机、方法、程序和结果运用等进行了深入实践，并将其丰富拓展、巩固上升为全市开展事前评估工作的制度机制，同时对进一步改进评估审核工作方法、提高评估审核工作质量等方面进行了思考，以期为各地提供一点参考和借鉴。
习近平总书记在讲话中多次强调，机构编制资源是重要政治资源、执政资源，要建立健全机构编制动态调整和管理评估机制，发挥好机构编制在管理全流程中的基础性作用。实践中发现，实现机构编制资源的科学合理配置，开展机构编制管理评估非常关键。机构编制管理评估是按照科学合理的内容和程序，对有关机构编制申请事项进行客观评价，并将评价结果作为改进机构编制管理、优化机构编制资源配置重要依据的活动。根据类型，机构编制管理评估可分为申请事项评估、执行情况评估、使用效益评估三类，按时间顺序可分为事前评估、事后评估两种。事前评估是机构编制调配的前置关口，从管理的重要性和可操作性上看都尤为重要，也成为开封市开展机构编制管理评估实际探索的起点。
开封市开展机构编制事项事前评估的形势背景
开封市开展机构编制事项事前评估工作起步较早，2000年起就围绕事业单位的调整初步探索建立了机构编制事项事前评估制度，对事业机构编制调整前需要评估的内容、评估的方法程序等进行了规范和统一，但受限于当时的机构编制管理规范化水平，评估的内容、方式方法等还较粗简。党的十九届三中全会后，特别是随着《中国共产党机构编制工作条例》《机构编制管理评估办法（试行）》的印发执行，加强机构编制管理评估、优化编制资源配置成为基本要求。在此背景下，全国多地围绕机构编制调整事项事前评估开展了试点工作，对评估的范围、时机、方法等进行了多角度探索，出台了一些具有各地特色的评估管理办法。但受主客观条件的影响，综合分析下来这些办法的可操作性、方向引领性等还不是特别强，一定程度上影响了事前评估工作的有效性及权威性。
一是评估工作缺乏统一标准。开展机构编制事项事前评估工作的目的，是对调整单位机构编制使用情况尽可能全面地进行量化评价，由于各单位的职责任务不同，聚焦其主责主业的方向重点不同，围绕中心、服务大局的定位也不同，所做的贡献以及取得的成效也就不同，很难用一个确定的标准对其进行统一评估。同时，除教育、医疗外，其他领域的机构编制配备指标很难量化，难以用具体的机构编制数对各单位职能履行机构编制配备、机构编制管理规范等行为进行准确界定和评价。
二是评估内容比较浅泛。从多地机构编制事前评估的执行情况来看，评估内容和评估指标多限于新设机构的名称、规格、隶属关系，新增编制的数量、领导职数的核定、经费供给形式的确定等，这些内容多属于机构编制管理的表层内容，对于不同单位的体制机制是否能够有效运行、领导重视情况、聚焦主责主业的程度、部门之间是否相互认可相互配合等都极少触及，评估工作与区域内中心工作结合不够紧密，评估结果很难真实反映被评估单位的实际情况。同时，评估内容很少细化、具体化，开展评估工作时，被评估单位由于没有细致的对比条目，单位负责同志对于自评标准、今后的整改规范等事项很难直接领会，评估工作很难达成评估的初衷。
三是评估结果运用比较有限。机构编制评估结果的合理运用是保证评估顺利实施的关键因素。但一些地方的机构编制调整事项事前评估工作开展后，根据前期调研提出的意见建议与最终的执行落实出入较大，使得评估单位易产生“评与不评一个样，评好评坏一个样”的认识，利用评估结果来提升评估对象编制管理水平的内驱力明显不足。同时，个别地区在开展机构编制评估工作时，存在碍于人情不评低分的现象，或因评估组之间对部分评估内容认识不一、评分标准不一使得结果偏差较大，最后按平均分值进行统筹的情况，导致评估结果大多为优秀或良好，很少出现一般或较差等次，难以区分运用。
开封市围绕机构编制申请事项事前评估的实际探索
针对在机构编制事项事前评估中存在的这些现象，开封市充分借助制度机制“管当前、利长远”的作用，主动从规范机构编制申请事项的评估审核入手，严格落实政策法规，全面分析供需情势，研究出台《新设机构、新增编制评估审核办法（试行）》（以下简称《办法》），为丰富全市机构编制管理制度体系，促进管理的科学化、规范化、法治化水平，补充了“拼板”、提供了“抓手”。
一是落实法规政策，注重提高适配性。《办法》严格依据《中国共产党机构编制工作条例》《机构编制管理评估办法（试行）》等法规制度，贯彻落实上级对机构总量、编制总量实施限额管理的规定要求，沿袭机构编制管理工作惯例，通过全面梳理全市机构编制配备使用情况，深入研究一段时期内各重点行业领域对机构编制资源的需求势态，充分参考数据测算、分类比对、定性分析的结果后形成，在严格落实机构编制刚性约束、总量控制等政策原则的同时，紧密结合开封市工作实际，在使用场景、内容方法和程序步骤上都较好地实现了本地化、具体化。
二是明确评审条件，注重提升可控性。围绕将机构编制总体规模控制在合理、可持续范围的目标，《办法》延续了对机构编制使用实行从严从紧控制的思路，明确了新设机构、新增编制的重点评估内容，具体是做好“三看四不”，即：看是否符合法律法规、机构编制管理政策、党和国家机构改革要求，看与现实任务需要、经济社会发展需求、同层级同类机构设置相比是否确有必要，看现有手段是否无法替代、本系统内是否无法调剂等，强调空编较多的单位、经费自理的事业单位、发现存在问题且未整改到位的单位、列入事业单位登记管理系统失信名单的单位不增加编制，多家机构整合后的单位原则上编制只减不增。
三是规范评审程序，注重增强实操性。《办法》将提高可操作性作为一个重要目标，对评估审核新设机构、新增编制申请事项的步骤内容作出规范。一是部门动议。申请前，主管单位党组（党委）对申请事项的合法合规性、必要性、合理性、可行性进行充分论证评估，经领导班子集体研究决定后正式向编委提出申请。二是论证评估。编办具体承办各单位的申请事项，通过查阅资料、实地走访、情况比对等多种方式，对申请条件和合法合规合理性进行初步核验与调查研究，涉及重大行业问题组织专家进行论证和风险评估，涉及经费问题征求财政部门的意见建议。
三是审核审批。编办根据论证评估结果拿出初步意见，对于与相关法律法规和形势任务不符的，给相关单位以明确的答复，对于初步申请符合调整条件的，按管理权限分别提请市级相关会议研究决定后下达正式文件办理，涉及如副处级以上机构调整等超管理权限事项，依据相关规定报上一级机构编制部门审批。
四是引入激励机制，注重正向引导性。《办法》将服务中心、保障大局作为贯穿始终的一条指导思想，贯彻了市委市政府对重点工作实行评价考核奖惩的思路，试着将激励保障机制引入机构编制工作，提出对部门（单位）提请的机构编制使用事项，除审核论证其必要性、合理性、可行性外，还将申请部门（单位）的工作实绩作为一个重要要素，对于为全市经济社会发展作出重大贡献、取得重大实绩的部门（单位），在机构编制上可予以优先保障，用正向激励引导各级进一步将重心向服务保障全市重点工作任务转移。
对深化机构编制申请事项事前评估审核的思考
经过一段时间以来的实际运转，在确保机构编制总量只减不增的前提下，开封市各类机构的功能任务更为明晰，内部的分工更为明确，工作运行的效率得到了显著提升。在实际评估工作开展过程中，对于如何深化申请事项事前评估，确保评估审核工作更进一步提升质量水平上也有几点思考。
一是完善评估指标体系，优化资源配置。指标是评估的尺子，评估指标体系的建立完善既是评估工作的重点，也是难点，关系到整个评估工作质量的优劣。要从政策依据、党和国家机构改革要求、职责调整情况、现有机构编制情况、现实职能需要、经济社会发展需求、同层级同类机构设置比较等多个维度进行设计完善，形成层次分明、配置优化、协调完善的评估指标体系。同时注重通过认真研究相关文件和统计数据、申报单位意见、关联单位意见等，进行合法性审查、合规性评估、合理性比对，对调整事项进行详细测算后，得出相对客观、能够量化的评估结论，提升机构编制调整配备的科学性。
二是健全评估制度，确保评估常态化。无论从思想站位还是能力智慧，地市对于评估制度建设都还有一些力不从心。建议在国家出台评估办法的基础上，也期待省级以上层面及时研究出台机构编制评估实施的具体细则或办法等相关制度，推动评估工作更好地落实落地，确保机构编制评估常态化。各地要注重将评估工作作为完善机构编制后续监管长效机制的重要内容，及时调整评估办法，不断完善评估手段，拓宽评估的领域。注重建立由机构编制部门牵头，组织、人社、财政、审计、纪检等多部门参与的评估协调联动制度，促进评估工作的协同性和公正性。
三是重视评估结果运用，加强机构编制管理。要注重扩大评估工作的影响，将年度评估工作纳入编委会或常委会议题，将评估结果作为部门单位申请使用编制、优化配置职能职责等机构编制事项的重要依据，确保资源配置急需急用，促进编制资源有序有效流动及部门内部优化。对于机构编制资源使用效益较低的单位，要把评估结果及时反馈给被评估单位并提出意见建议，促使被评估单位主动挖掘内部潜力，创新管理办法，提高绩效管理水平。通过强化评估结果的使用，推动以评促管、以评促改、以评促建，切实提升机构编制资源的使用效益。