王志恒 邢瑞红
〔内容提要〕本文以街道办事处、公办高中、公立医院等机构编制管理业务中的现实案例为切入点，深入剖析机构编制部门与行业主管部门在权限、程序方面存在的不协调、不顺畅问题，从党内法规与国家法律协调、审批管理介入时序、全流程上下游衔接联动等维度探究根源，并针对性地提出构建法规衔接机制、转变管理服务角色、建立上下游联动平台等对策建议，旨在提升机构编制管理水平，推进机构编制法定化。
引 言
“编制就是法制。”习近平总书记着重指出，提高机构编制管理水平，不能仅凭经验，必须加强制度建设、法规建设，要有一套办法、制度、规定。随着《中国共产党机构编制工作条例》及相关配套制度的颁布实施，内容科学、程序严密、运行有效的机构编制党内法规制度体系已基本建立，为推进机构编制法定化提供了工作指南和基本遵循。当前，在实际工作中，各类机构编制管理规定仍存在有待完善之处，尤其是部分程序规定尚未形成闭环，制约了机构编制管理水平的提升。基于此，站在推进机构编制法定化高度，深入研究并妥善解决这些问题迫在眉睫。
问题剖析：基于机构编制工作实践案例
机构编制工作兼具极强的政策性与严格的程序性，既是专业度颇高的业务领域，也是审批流程严谨的关键环节。为从技术层面深入探讨健全机构编制工作闭环程序，有必要从各地实践中涌现的现实问题入手进行剖析。
1.街道办事处设立事项。在各地实践中，街道办事处设立、变更事项主要由设区市人民政府审批，或由市级民政部门报经本级人民政府同意后批准。2022年修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》），保留了设区市人民政府批准设立街道办事处的权限。从常规流程来看，设区市人民政府批准设置街道办事处后，区级机构编制部门向市级机构编制部门请示规格调整，获批后研究制发“三定”规定，这一程序较为顺畅。但在街道同步设立党工委的过程中，在缺乏明确审批设立机构的情况下，“三定”规定将街道党工委表述为区委派出机关，街道党工委的审批主体、权限和程序亟待明确规范。
2.公办高中设立事项。根据《中华人民共和国义务教育法》 等相关法规政策，普通高中或中职学校审批权限在设区市一级。实际工作中，一般是按照全市普通高中布局规划和年度设立计划，由县区级教育部门向市级教育部门申请设立。市级教育部门再向县区级教育部门批复设立普通高中或中职学校，名称按全市统一规划，命名为仅冠市级行政区划的名称。然而，县区级机构编制部门在权限内核定机构编制后，由于学校名称仅冠“XX市”而不含“XX区、县”字样，导致县区登记机关无法在登记系统中为其办理事业单位法人登记。为此，要顺利进行事业单位法人登记，还需要向市级机构编制部门申请使用学校名称，这无疑拉长了审批链条，与优化协同的工作要求相悖。
3.公立医院名称变更事项。公立医院设立、变更程序不仅涉及不同层级卫生健康部门，还涉及机构编制部门。根据《医疗机构管理条例》，市级公立医院设立流程为：市级卫生健康部门依据经市政府审批的医疗机构设置规划，向省级卫生健康部门申请《设置医疗机构批准书》，获批后由本级卫生健康部门进行执业登记并颁发《医疗机构执业许可证》，同时在机构编制部门办理法人登记。但在实际操作中，执业登记和法人登记办理的先后存在一定争议。部分地方卫生健康部门要求执业登记时提供机构编制部门审批文件，即主张先进行法人登记。而机构编制部门则认为应先进行执业登记，理由是作为非行业主管部门，难以对医疗机构名称等事项进行明确界定。
4.事业单位职数核定事项。事业单位编制核定与岗位设置是关联度高的上下游管理问题。在实践中，机构编制部门按程序核定事业单位编制和领导职数，同级人社部门则依据岗位设置规定核定岗位结构和数量。虽然两者都以编制为基数，但由于标准不同，容易出现岗位等级结构与领导职数不对应问题。例如，机构编制部门按编制总量核定内设机构领导职数，而人社部门则根据单位功能区分管理和专技岗位后核定管理岗位。由于两者计算基数存在差异，可能产生机构编制部门核定的内设机构领导职数多于人社部门核定的同级别管理岗位数，甚至出现内设机构职数大于管理岗位总数的情形。
根源探寻：梗阻背后的深层逻辑
上述案例折射出机构编制部门与行业主管部门在权限、程序上的不协调、不顺畅问题，追根溯源，主要涵盖以下三个方面原因。
1.党内法规与国家法律的协调问题。机构编制审批管理主要依据《中国共产党机构编制工作条例》《中国共产党机关工作条例》等党内法规，同时《地方组织法》等国家法律也对机构编制事项作出具体规定。随着编委领导体制的调整，党内法规与国家法律在内容和程序上的不同愈发凸显。以街道党工委和办事处的设立审批为例，两者分别依据不同的党规和国法设定审批权限和主体，由于协调一致不够，进而产生联动不畅的情况。
2.机构编制审批管理介入时序问题。在中小学、公立医院、高等学校设立以及国有博物馆等机构的设立过程中，普遍存在机构编制和行业主管部门审批时序不明确的问题。由于法律法规对于相关程序规定尚不清晰明确，机构编制和行业主管部门均倾向把对方的审批结果作为核准的前置要件。从机构编制部门角度看，在涉及专业部门许可的事项上，受专业知识和掌握资源限制，难以在部门之前作出科学合理审批。而行业主管部门则认为，缺少机构编制部门的审批或者法人登记，自身审批效力难以保障。如在公立医院名称变更事项中，机构编制部门因不掌握医疗资源布局和医院名称限制情况事项，难以对名称进行明确；而卫生健康主管部门则担心未经机构编制部门审批，医疗机构执业登记的名称不被认可，存在自行加挂牌子的违规风险。
3.机构编制全流程上下游衔接联动问题。机构编制管理在整个管理流程中处于基础性地位，是经费核拨、岗位设置、人员招聘等工作的重要依据，与组织、财政、人社等部门的工作相互适配、相互制约。然而，当前存在确定性规定与操作灵活性、变通性之间的矛盾。若前置的机构编制事项不明确，后置的其他事项将无法有效开展；反之，若后置事项不确定，机构编制也难以精准核定。例如，机构编制部门在核定部门领导职数时，对挂牌机构领导职务名称的批复，会直接影响组织部门在干部提任时的职务名称使用。但由于挂牌机构通常不单独核定领导职数，一般由主牌部门领导兼任，而具体由正职还是副职兼任存在灵活性，导致机构编制部门难以明确核定。
对策建议：理顺管理审批权限程序的路径
机构编制管理规定及其明确的权限和程序，是依法管理各类组织机构的依据，也是机构编制法规制度建设的核心内容。为有效解决上述不协调、不衔接问题，需要深刻把握背后原因机理，以提升机构编制管理水平为着力点，加快推进机构编制法定化，运用法治思维和法治方式引领规范机构编制工作，以机构编制工作高质量发展服务保障党和国家事业发展需要。
1.构建一体落实党内机构编制管理规定和国家法律法规的机制。强化党内法规与国家法律在机构编制管理领域的衔接和协调，通过搭建联动平台、构建工作机制，努力形成机构编制党内法规和国家法律相辅相成、相互促进、相互保障的格局，以更加完善的法治保证机构编制服务保障国家政权建设。针对街道党工委和办事处机构设置问题，可探索提高审批层次、整合审批事项的方式加以统筹解决。具体而言，依据《地方组织法》 规定，由市级政府或授权的民政部门审批设立街道（而非街道办事处），再由区级机构编制部门向市级机构编制部门请示街道党工委和办事处机构设置事项，经市委编委会审议决定。这一举措既能妥善解决街道党工委、办事处的机构审批难题，又能有效避免产生繁琐的审批环节。
2.推动机构编制管理从被动应对向主动服务转变。机构编制部门作为政治资源和执政资源的管理者，更多的是承担“守门员”角色，被动接受部门请示多。当前，习近平总书记把机构编制工作定位为加强党的长期执政能力和国家政权建设的重要工作，这需要机构编制部门转变角色，适应形势，跳出机构编制事项做机构编制管理，努力为党委政府中心工作当好“助攻手”。针对上述机构名称变更事项，可参照借鉴企业登记、民非登记的管理办法，建立名称预核机制。以公立医院名称变更为例，机构编制部门可先对卫健主管部门申请变更的名称进行预核名，再视行业许可情况进行名称审批和登记变更。又如普通高中设立，机构编制部门应联动教育主管部门，从学校建设阶段就介入，及时评估编制需求等事项，为后期的机构编制管理打好提前量、做好基础工作。
3.加快建立编制管理上下游联动平台和机制。党中央明确要求，“加快建立机构编制管理同组织人事、财政预算管理共享的信息平台，充分发挥机构编制在管理全流程中的基础性作用”。为此，需加快构建机构编制管理与组织人事、财政预算管理相互配合、相互制约的工作机制，全力打造机构编制与组织人事、财政预算管理共享信息平台。通过该平台，及时获取上下游相关信息，进一步健全完善各项管理措施，科学合理地调整具体机构编制核定标准。以岗位设置、职务名称核定配置工作为例，借助共享信息平台，能够及时发现机构编制核定与人社部门岗位设置之间的不协调问题，实时掌握组织部门配备干部职务名称情况，充分发挥信息数据的支撑分析作用，为科学决策提供有力参考依据。
结 语
机构编制审批权限与程序的优化完善是一项系统工程，关乎国家治理体系和治理能力现代化建设大局。通过对实践案例的深入剖析，明确问题根源，并针对性地提出解决对策，有助于进一步理顺机构编制部门与行业主管部门之间的关系，提升机构编制管理的科学性、规范性和有效性。在推进机构编制法定化的过程中，持续关注并解决实际工作中的问题，不断完善管理规定和程序，更好地发挥机构编制在服务党和国家事业发展中的重要作用，为实现经济社会高质量发展提供坚实的体制机制保障。
（作者单位：中共武汉市委机构编制委员会办公室）