高春平
〔内容提要〕机构编制是重要政治资源、执政资源，是宝贵的稀缺资源。习近平总书记强调，要加大创新挖潜力度，想方设法打破层级领域壁垒，优化编制资源结构，提高使用效率。近年来，地方各级机构编制部门在总量控制的前提下，充分挖掘潜力，创新编制管理，特别是在建立编制周转池方面进行了有益的探索，积累了一些经验，既解决了编制紧张问题，又提高了编制使用效益。
建立编制周转池的背景
目前各地的编制总量，是在1993年根据区域人口、经济规模、管辖面积等因素核定的编制总量基础上，经过机构改革、政策性调整和适度动态调剂变化而来。就市以下而言，1993年核定各地行政编制总量后，1998年党政机构改革，规定市、县、乡行政编制精简20%；2009年、2014年分别将市、县食品药品监督管理和工商、质监机构由垂直管理调整为属地管理，相应下划行政编制；另外还有安置军转干部划拨编制、减上补下充实基层、加强某项工作划拨编制（如开发区改革、森林防火）、法检两院机构编制管理上收等等。关于事业编制的变化，主要是事业单位改革、企业分离办社会、随主管部门管理体制调整进行上划或下划等带来的变化。特别是2013年以来，以2012年底统计数为基数，全国行政编制和事业编制实行总量控制，除机构改革、政策性调整外，编制总量保持了相对稳定，事业单位管理逐步规范。
由于核定编制总量一般只在机构改革或国家经济、社会发展发生较大变化时才进行，按照河北省委编办研究成果，对编制总量影响程度由大到小的顺序依次为：下一级行政区划数、地区总人口、科教文卫数、财政支出、地区生产总值、财政收入、地区总面积。权重较大的前三项近年来没有发生大的变化，因此各地编制总量相对稳定。但随着经济社会快速发展以及群众需求增长，导致目前编制管理和资源配置产生了一些结构性问题，管理手段相对滞后，动态调整难度大，存量资源沉淀固化，一定程度上存在编制保障不及时不充分不平衡的现象，在一些重点领域尤为突出。为此，地方各级机构编制部门从本地事业发展需要出发，创新编制管理，挖掘编制潜力，探索建立编制周转池，有效缓解了重点领域和关键环节编制紧张的矛盾，为在更大范围统筹使用各类编制资源积累了宝贵经验。
目前编制周转池的几种形式
在探索建立编制周转池工作中，各地结合实际形成了许多行之有效的特色亮点做法。普遍做法是，利用存量编制和改革收回编制，建立编制周转池（也有的称蓄水池），周转编制单列管理，专编专用，循环使用。但在周转池编制的使用管理方面，各地存量编制和需要解决的问题不尽相同，采取了不同的管理方式。
在周转池编制数量方面，有的限定数量，不足再补，如石家庄、邯郸；有的在总量控制范围内不限定数量，如唐山、沧州。
在周转池编制使用方面，多数是由基层单位向周转池管理单位申请周转编制，周转池管理单位经过研究，再向基层单位批复周转编制。有的将编制所有权和使用权分离，实行空编使用权统筹，如唐山；有的周转编制计入单位编制和岗位总量；有的不计入编制总量。
在周转池层级范围方面，有的在全省范围普遍建立周转池制度，如安徽（安徽省委编办设立编制周转池制度推进处）；多数在市本级设立周转池，供市县两级使用，也有的在市县两级普遍建立周转池制度；还有的在乡镇建立周转池制度，如唐山。
在周转池保障领域方面，既注重全方位保障，又注重重点领域，在教育、卫生和人才引进领域分别建立编制周转池，如唐山、邯郸。
在周转池编制类型方面，多数地方把重点放在事业编制统筹，还有些地方分别建立了行政、事业编制周转池，如石家庄、唐山。
唐山市的实践与探索
唐山市对周转编制的实践与探索主要是充分发挥设区市的主导作用和编制资源优势，以解决临时性阶段性用编矛盾为导向，不断激活沉积编制，推动编制资源跨地区、跨部门、跨层级统筹使用。目前，唐山市周转池的建设模式为“1+N”，即在编制总量内，所有存量编制或空编资源理论上都可用于周转编制，构建成最大的虚拟周转池，是周转编制总的蓄水池。在此基础上，以解决不同问题为目标划分若干发挥不同功能的小周转池，作为实现周转编制有序流出流入的功能池。蓄水池与功能池为相互依存关系，蓄水池枯竭，功能池无编可用；不建立功能池，蓄水池中的编制无法流转。
1.“两权分离”——县（市、区）中小学编制周转池。
⑴存在问题：“有编不用”“无编可用”并存
⑵建立和管理编制周转池的主体：市委编办
⑶周转编制来源：中小学空编
⑷解决问题的措施：编制所有权和使用权分离
⑸调控方式：在周转池编制总量内审批各县（市、区）中小学教师招聘计划
具体如下：
由市委编办发挥统筹作用，充分挖潜全市中小学教育系统内部的空编资源。2019年，唐山市14个县（市、区）和市管开发区中小学核定事业编制62649名，实有在编教师56449人，空编6200名。经调研，全市教育系统虽然整体达到了教育部核编标准，且有大量空编，但仍有许多学校反映缺少教师，甚至招聘了大量编外教师，出现了“有编不补”“长期闲置”和“无编可用”并存的问题。为此，唐山市委编办将14个县（市、区）中小学编制总量分别由各县（市、区）事业编制总量中单列管理，形成县（市、区）中小学编制总量，在不改变编制所有权的基础上，将各县（市、区）中小学空编资源注入周转池，作为周转池编制总量，由市委编办综合考虑周转池编制总量、年度招聘需求和教育改革等情况，采用核准县（市、区）教师招聘计划的方式，允许县（市、区）在周转池编制总量内，利用其他县（市、区）的空编招聘教师，实现县区间的空编资源使用权共享。2020年至 2023年共招聘教师15258人，中小学在编教师净增加7400人，保障了中小学教师按需招聘，有效缓解了中小学在校生到达峰值前的编制供需矛盾。随着近几年学生人数的不断增加，中小学教师需求持续居高不下，周转编制使用效率也持续提高，2023年底周转池编制总量仅剩余1500名，2024年唐山市委编办将市本级500名存量编制注入周转池以满足县（市、区）中小学教师招聘需求。未来10年，预测随着在校生数量整体减少，教师招聘需求将逐步回落，县（市、区） 中小学编制周转池的作用也将日益减弱直至退出。
2.“精准补充”——县（市、区）公办幼儿园编制周转池。
⑴存在问题：实际编制核定较用编需求差距较大
⑵建立和管理编制周转池的主体：市委编办
⑶周转编制来源：市本级事业编制存量
⑷解决问题的措施：精准补充
⑸调控方式：先招聘后增编
具体如下：
市委编办利用市本级存量编制，对县（市、区）公办幼儿园精准实施减上补下。针对县（市、区）公办幼儿园编制配备严重不足，编制缺口大，县（市、区）调剂困难的问题，市委编办统筹市本级存量编制，统一建立县（市、区）公办幼儿园编制周转池。各县（市、区）不用考虑公办幼儿园空编多少，而是按照实际需求上报教师招聘计划，市委编办根据教师招聘结果为县（市、区）补齐相应编制缺口，实行“先补人、后增编”的保障形式，既为县（市、区）公办幼儿园提供编制兜底，又可避免产生新的“有编不用”，实现编制资源按需配置，精准、有序补充基层所需。公办幼儿园编制周转池的后期管理很重要，唐山市委编办制定了相关管理制度，建立专门台帐，对周转编制实行专编专用、单列管理、动态调整，各县（市、区）不得截留或挪用。定期对公办幼儿园周转编制使用情况进行统计核实，空余的周转编制及时收回，重新注入“周转池”。2023年是公办幼儿园周转池运行第一年，县（市、区）申报公办幼儿园2023招聘计划1130名，较 2022年增加 975名，市委编办按照实际招聘结果，共为县（市、区）公办幼儿园核定周转编制672名，补充编制缺口；2024年公办幼儿园招聘计划 1014名，需要周转编制 938名，公办幼儿园教师队伍的稳定性和专业性得到较大改善，充分显现了公办幼儿园编制周转池的成效。未来几年，随着新出生人口逐年下降，公办幼儿园教师需求将逐步减少，公办幼儿园编制周转池将有序退出。
3.“有借有还”——市、县机关事业编制周转池。
⑴存在问题：满编单位无法补员
⑵建立和管理编制周转池的主体：本级编办
⑶周转编制来源：本级存量编制
⑷解决问题的措施：编制借用
⑸调控方式：单列管理，明确期限，有借有还
具体如下：
创新编制借用形式，灵活快捷地统筹解决单位急需性、突发性、阶段性的用编需求。市、县两级利用存量编制分别建立本级机关事业编制周转池，满足人才引进、领导配备、改善结构、消化超编等阶段性用编需求。周转编制严格执行编制所有权和使用权分离，作为单位借用的编制，坚持“核得出、收得回”，达到使用期限或完成阶段性任务后自动收回，利用编制使用权的反复流转产生更大的编制使用效益。这不仅解决了全市因历史遗留、机构改革、换届调整等形成的271个超编问题，并从根本上杜绝产生新的超编问题。充分利用编制周转使用制度，在解决人才引进、干部配备编制堵点的基础上，改变以往一味抵制超编进人的做法，从实际出发，通过认真调研、论证分析，主动为满编、超编单位解决干部队伍年龄老化、专业弱化的问题，根据未来1-2年自然减员情况，为单位核定周转编制提前补充所需人员，改善了市人大、市政协等机关干部队伍年龄结构，畅通了市人社、资规等系统干部交流通道。2021年，唐山市委编办开始试行编制周转使用制度，经过不断总结完善，逐步向各县（市、区）推广。
4.“减上补下”——乡镇（街道）编制周转池。
⑴存在问题：人少事多，急需补充人员力量
⑵建立和管理编制周转池的主体：县级编办
⑶周转编制来源：市本级事业编制存量和各县（市、区）配套编制相结合
⑷解决问题的措施：建立基层编制周转池
⑸调控方式：专编专用，动态调整
为加强基层编制配备，市委编办聚焦基层“人少事多”难题，坚持“减上补下”，向全市230个乡镇和街道下沉事业编制920名，利用其中460名编制及各县（市、区）配套的382名编制，由各县（市、区）分别建立乡街专属编制周转池，坚持周转使用，专编专用，动态调整，为基层用编需求提供更灵活、更高效的编制保障。
综上，编制周转池缓解了不同领域的编制供需矛盾，是实现编制资源科学配置、动态调整的有益探索，切实提升了机构编制部门统筹各类编制资源管理、提升编制使用效益的实践能力和理论思考。
需要注意的几个问题
为建好用好管好编制周转池，根据唐山市多年实践和全国各地的经验做法，提示在建立编制周转池中要注意以下几个问题。
1.防止超出编制总量。不论周转池编制是否限定数量，使用的周转编制一定要在本地编制总量内，既不要漏统，也不要重复统计。要把周转编制建立台账，单列管理，该收回的及时收回。
2.慎重建立编制周转池。建立周转池主要是解决结构性缺编问题，如果各地切实利用好存量编制，破除编制一核定终身的观念，想方设法打破层级领域壁垒，能够用动态调整办法解决编制紧张问题的，就不要建立周转池。
3.要针对存在问题建立周转池。各地存量编制和空编情况不尽一致，有的是编制总量紧张，有的是有编不用和无编可用并存，有的是结构性缺编，因此需要解决的问题不同。建立周转池要结合本地实际，比如：存量编制、人员编制现状、需要解决的问题等，采用不同形式建立周转池。能够收回并集中一定数量编制建立周转池的，可以向某领域核定周转编制，并计入其编制总量；如果空编收回困难，可采取将空编所有权和使用权分离方法，统筹空编使用权建立周转池；如果存量编制富裕，想解决干部配备、改善干部结构、消化超编问题，该单位又没有必要增加编制总量，可采取借用的形式，根据自然减员情况，限定期限自动收回。
4.配套政策要健全。机构编制处于人事管理全过程的基础，编制管理创新离不开组织、人社、财政等部门的政策支持。如果配套政策不健全，针对性和操作性不强甚至影响个人利益，势必会影响周转池成效。比如：周转编制是否列入单位编制总量基数、岗位和职称等问题。
5.周转池制度宣传要到位。建好用好管好周转池，可以在很大程度上解决编制紧张问题，甚至对重点领域实现编制兜底。周转池是为各个领域使用的，不仅要让机构编制部门熟悉，还要让各级党委、政府领导知晓，让组织、人社、财政部门知晓，让教育、卫生、人才以及基层各单位知晓，以便更加科学、全面利用。
（作者单位：中共唐山市委机构编制委员会办公室）