林宏军
〔内容提要〕在公共管理领域，编外聘用人员的规范化监管是优化财政资源配置、提升治理效能的关键环节。当前，传统管理模式下的编外人员管理普遍面临规模失控、成本低效、权责模糊及队伍不稳等突出问题，导致公共财政负担加重与服务质效不足的结构性矛盾。本文以某省探索的“编制管理+财政预算”模式为切入点，通过刚性财政约束与灵活预算调控的双轨机制，构建“编制-预算-绩效”闭环管理体系。借助大数据穿透部门信息壁垒、量化成本效益评估及激励相容的财政政策，推动管理重心从规模扩张转向质量提升，破解“人浮于事”与“权责错位”的治理困境。通过模拟地级市实践案例，研究技术赋能、利益协同与制度固化的改革路径，为编外人员监督管理转型提供实践参考。
在当前经济下行压力加剧、地方财政持续承压的背景下，规范编外聘用人员管理成为优化财政资源配置、提升治理效能的关键举措。传统管理模式中，编外人员无序扩张、成本低效、权责模糊等问题，加剧了“财政养人”与公共服务质效不足的矛盾。为此，“编制管理+财政预算”模式通过刚性约束与灵活调控相结合，以制度创新破解管理困境，为深化行政体制改革、实现财政可持续性提供实践路径。
编外聘用人员管理存在的主要问题
1.编外人员无序扩张导致规模失控。问题表现：编外人员数量缺乏刚性约束，导致规模膨胀，挤占公共财政资源。如2019年某省直机关编外人员经费占部门预算比例达37%，且年均增长率超过8%（高于同期财政收入增速5%），形成“财政养人”的恶性循环。又如B市某区未实施动态预警前，编外人员规模年增速达7.2%，远超实际公共服务需求增速（3%）。深层原因：传统“软预算”模式下，部门倾向于通过增加编外人员缓解人力不足，但缺乏成本约束机制，导致“人越多、事越繁”的怪圈。
2.经费使用效率低下导致成本黑洞。问题表现：编外人员经费缺乏标准化管理，存在隐性浪费和低效配置。如Z省某市改革前，编外人员人均成本差异悬殊，专业技术类岗位年均成本达12万元，而同类市场化岗位仅8万元，溢价率超50%。又如某市城管局辅助执法人员经费中，65%用于基础薪资，仅10%投入技能培训，导致同类案件处理耗时比专业队伍多40%。深层原因：编外用工长期依赖“以人定费”模式，未建立与服务产出挂钩的成本核算体系，形成“高投入、低产出”的结构性矛盾。
3.权责边界模糊导致管理失序。问题表现：编外人员管理责任分散，存在“用不管人、管不用人”的权责错位。如某地级市调查显示，73%的编外人员劳动合同由劳务派遣公司签订，用人单位仅负责日常使用，导致42%的劳务纠纷难以追溯主体责任。又如某事业单位编外人员中，58%从事核心业务岗位（如数据分析、项目执行），但岗位说明书合规率仅23%，存在“编外干编内活”的职能越界风险。深层原因：缺乏统一的岗位分类标准和权责清单，导致编外人员职能泛化，加剧组织运行风险。
4.队伍稳定性差导致效能衰减。问题表现：编外人员职业发展路径缺失，导致队伍流动性高、专业能力不足。如G省某市专业技术类编外人员年均流失率达28%，显著高于编制内人员（5%），关键岗位年均重复培训成本增加15万元。又如某市政务服务窗口编外人员中，81%为3年以下工龄，因业务不熟导致的群众投诉占比达67%，直接影响公共服务质量。深层原因：编外人员长期被排除在职业晋升、绩效激励体系之外，形成“临时工心态”，难以积累专业化服务能力。
“编制管理+财政预算”概念及管理设计逻辑
“编制管理+财政预算”概念：按照核定的编制数和编外人员数，确定人员支出经费并实行总额包干。其中，编外人员由用人部门按照“增人不增资，减人不减资”的使用管理模式，逐步通过项目预算中的人员经费预算加强规范管理。该模式的创新性在于构建了“编制-预算-绩效”三位一体的闭环管理系统，其核心管理哲学是通过制度设计诱导组织自发形成成本节约意识，同时保持公共服务供给弹性。“编制管理+财政预算”管理设计逻辑：
1.聚焦财政约束刚性与效率提升。一是财政约束刚性化。通过“编制数+编外数”双核定机制，建立人员经费支出的硬约束框架，解决传统管理模式中“软预算约束”问题。2019年某省直机关案例显示，编外人员经费占部门预算比例达37%，且呈逐年递增态势。二是资源配置效率化。“总额包干”机制引入市场化的成本控制理念，将人员成本从固定支出转变为可控变量。如S市某区政府部门通过该机制，三年内实现人均行政成本下降12%，而公共服务供给量提升15%。三是管理责任明晰化。“增人不增资”规则倒逼用人单位建立内部人力资源市场，将管理重心从规模扩张转向效率提升。某部委直属事业单位实施后，部门自主开展岗位竞聘率提高至85%，人员流动率从3%提升到11%。
2.突出编制内外差异化管理与灵活调整机制。一是双轨制预算体系。编制内人员：基数法预算（编制数×人均标准），编外人员：项目预算制（服务需求×单位成本）。例如Z省某市将编外人员细分为专业技术、辅助服务等5类，分别制定差异化预算标准。二是动态调节机制。建立“红黄蓝”三级预警系统，当编外人员占比超过15%触发黄色预警，超20%启动红色调控。B市某区应用该系统后，编外人员规模年增速从7.2%降至1.5%。三是绩效挂钩机制。将预算结余的 30%转化为部门绩效奖励基金，形成正向激励。G省某试点单位通过该机制，2022年节约人员经费800万元，其中240万元用于员工能力提升项目。
3.体现从规模控制到质量提升的治理升级。一是成本控制传导链。编制核定→经费包干→部门自治→效率提升。如某省教育厅通过重新核定编制，将冗余的127个编外岗位转化为购买服务，年节省财政资金890万元。二是管理行为转变路径。预算硬约束→用工理性化→结构优化→质量提升。某市城管局实施后，辅助执法人员减少23%，但通过装备智能化，案件处理效率提高40%。三是制度进化逻辑。从“以人定费”到“以事定费”最终实现“以效定费”。S市某区政府购买服务项目，通过建立服务标准量化体系，使人均服务成本降低18%的同时，市民满意度提升9%。
国际经验镜鉴和风险防控
1.国际经验镜鉴。一是新加坡动态编制池。政府部门可按需申领“临时编制额度”，但需支付年化6%的使用费（高于基准利率2%），倒逼高效用工。近五年编制池周转率提升至170%。二是英国公共服务外包竞争。通过《公共服务（社会价值）法案》要求编外岗位招标时，竞标方必须承诺15%以上的效能提升，伦敦市议会借此降低市政养护成本23%。启示：刚性约束需搭配市场化竞争，建议试点“编外岗位竞标制”。
2.风险防控机制。一是服务缩水风险。设立质量保证金制度：部门动用预算结余时，预留30%作为服务质量抵押金，按公众满意度分阶返还（如满意度<70%全额扣减）。二是隐性用工风险。建立劳务派遣穿透监管：将劳务外包费用纳入“人员经费占比”核算，某市改革后暴露11家单位通过虚假外包规避监管。三是财政波动风险。设计预算平滑基金：经济下行期可申请不超过上年结余50%的应急贷款，利率与GDP增速挂钩（如某省2023年利率=5%-GDP增幅×0.5）。
模拟地级市编外聘用人员管理解决方案
该方案基于委托-代理理论，通过预算包干契约明确部门权责（如编办监督编制、财政管控资金、人社规范用工）；引入新公共管理理论的“结果导向”原则，将编外人员人均成本效益比（公共服务产出量/财政投入）作为核心KPI。通过数据穿透实现精准识弊、成本量化消除认知分歧、财政激励引导主动变革，形成“技术赋能—利益共容—制度固化”的可持续改革路径。关键突破点在于将抽象的改革目标转化为部门可感知、可计算的现实利益，破解传统改革中“上面热、中间温、下面冷”的执行困局。
1.用大数据穿透部门信息壁垒。目标：打破部门数据孤岛，实现人员、岗位、资金的全流程动态监控。一是构建全市政务数据中枢。操作步骤：（1）开发“编外人员管理系统”，接入组织、财政、人社等6个部门数据库。（2）设置32个关键数据字段（如岗位编码、薪酬标准、合同期限、绩效得分）。实例：某市通过数据中枢发现17家单位存在“一人双岗”，涉及重复发放薪酬230万元。二是建立智能预警模型。（1）开发“红橙黄”三色预警算法。（2）自动推送整改指令至部门负责人政务钉钉。案例：C市某区教育局触发红色警报后，系统自动冻结其新增用工权限，倒逼清理冗余岗位63个。
2.通过可量化的成本效益比争取部门支持。目标：建立客观绩效评估体系，降低改革推进阻力。一是开发“成本效益雷达图”。应用案例：某市行政审批局编外窗口岗：改革前人均成本6.2万，综合效益值1.05。引入智能叫号系统后人均成本5.8万，效益值提升至1.37。二是实施“标杆对标管理”。操作流程：（1）选取省内3个先进地市县建立成本基准库。（2）计算本地岗位成本偏离度。实证数据：某市12345热线客服岗成本偏离度达+38%，经流程再造后降至+9%。市政养护岗通过机械化替代，偏离度从+45%逆转为-12%。三是设计“改革红利可视化”工具。实施工具：（1）开发“节支增效计算器”：输入压缩编外人员数，自动生成可支配资金额度。（2）建立“资金置换通道”：每减少1个编外人员，允许50%节余资金用于部门急需事项。激励案例：某市环保局主动压减22个编外岗位，将110万元节余资金用于购买无人机监测设备，案件查处效率提升3倍。
3.设计激励相容的财政政策。目标：通过制度设计使部门利益与改革目标同向而行。一是“三阶梯”预算包干机制。执行案例：W市某街道通过优化排班节约23%人员经费，将80万元结余资金改造社区食堂，群众好评率提升40%。二是建立“编外效能债券”。运作模式：（1）部门可申请不超过上年人员经费20%的债券额度。（2）债券利率与改革绩效挂钩。实例：某区卫健委发行500万元债券用于AI导诊系统建设，因门诊效率提升25%，实际融资成本仅5.2%，低于市场利率1.8个百分点。三是实施“动态编制银行”。交易规则：（1）部门每压缩10个编外岗位，可兑换1个机动编制 （3年使用权）。（2）编制年利率：首年0%，次年3%，第三年6%（倒逼及时归还）。实证效果：N市通过该机制回收386个编外岗位，发放机动编制38个，关键岗位专业人才占比提升18%。
结 论
在地方财政承压与公共服务需求持续增长的背景下，实施“编制管理+财政预算”模式对规范编外聘用人员管理具有显著的必要性、可行性与有效性。必要性层面，传统编外管理模式长期存在规模失控、成本低效、权责模糊等结构性矛盾。这些问题倒逼财政资源配置机制改革，亟需通过刚性约束与制度创新破解“财政养人”与“服务不足”的双重困境。可行性层面，该模式依托技术赋能与政策协同，已形成可复制的实践路径。大数据技术打破部门信息壁垒，动态预警机制实现精准调控；激励相容政策如“三阶梯”预算包干和“动态编制银行”，有效激发部门内生动力，证明制度设计具备落地基础。有效性层面，实践案例表明，该模式显著优化了财政支出结构与服务效能，印证了“编制-预算-绩效”闭环管理在控制成本、提升质量上的双重优势。
综上，该模式本质上通过财政控规模、技术提效能、制度防风险的三维重构，既回应了“政府过紧日子”的现实要求，又践行了“钱随事走”的现代治理理念。未来需以地方法规固化改革成果，最终实现编外管理从“被动管控”到“主动优化”的范式革命。
（作者单位：中共海口市委机构编制委员会办公室）