李志武
〔内容提要〕派驻检察室作为市县检察院的派出机构，独立性较弱，一般履行刑罚执行监督和监管活动监督职能，机构规格不一，主要是在特定监管场所设置，少部分是在乡镇（街道）设置。从机构编制管理角度而言，派驻检察室存在设置标准不够清晰、与派出检察院之间管理体制不顺、设置布局不够科学合理、人员编制配备不足制约发展、机构名称不够统一规范等问题。为此，相应地需要加强顶层设计、优化布局设置、坚持检力下沉、规范机构名称。
派驻检察室作为地方检察机关延伸法律监督触角的重要形式，在基层社会治理、法律监督和司法服务等方面发挥着重要作用。其设置布局是监所检察机构的重要组成部分，直接关系到地方检察机关机构编制资源配置。本文立足机构编制管理视野，对派驻检察室设置布局存在的不足予以分析，进而提出相应的完善对策建议。
派驻检察室的基本面向
派驻检察制度产生于新中国成立初期，至今已有70多年，一般包括派出检察院、派驻检察室两种形式。其中，派驻检察室作为检察机关依法设置的派出机构，履行派出机关的法律监督职能，以派出机关名义开展工作，一般归属于派出机关的刑事执行检察部门。派驻检察室经历了一个从快速发展到被撤销，再到重新开始发展的曲折过程。起初在劳动改造、劳动教养场所、看守所等监管场所设置，随后在改革探索过程中逐渐形成了乡镇检察室、区域类检察室（在工矿区、农垦区、林区、油田等特定区域设置）、行业类检察室 （在税务、环保行业或领域设置）等主要类型。值得一提的是，历史上为适应改革开放后打击涉税犯罪案件的需要，成立了大量的税务检察室，后因检察职能的转变以及经济犯罪侦查权的剥离，税务检察室被全面撤销。根据高检院2001年、2007年分别出台的有关监所检察工作文件精神，派驻检察室的职能主要是刑罚执行监督和监管活动监督，职能主导方面呈现出从职务犯罪侦查到经济犯罪侦查再到法律监督直至目前的侦查监督等特点。按照2023年高检院有关通知要求，除在监狱、看守所、强制隔离戒毒所、公安派出所等特定场所设置检察室外，原则上不再保留或新设其他类型的检察室。
目前，派驻检察室的设置模式，如以派驻行为空间为标准划分，可分为以派驻乡镇、街道检察室为主的片区模式和以派驻监狱、看守所、公安派出所检察室为主的驻点模式。前者设置的依据主要是高检院于1993年4月出台的《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》，素有“小检察院”“家门口的检察院”之称，作为基层检察机关重心下移、检力下沉重要举措，是法律监督向乡镇（街道）及农村延伸的触角，在派驻基层检察改革初期和中期发展过程中较为普遍，至今仍然存在，主要是立足于基层社会治理，更好地化解矛盾纠纷、提升执法公信力、服务群众民生利益。后者设置的依据有 《中华人民共和国检察院组织法》第十七条规定和高检院于2001年出台的有关监所检察工作规定，是当前派驻检察室形式的主体，主要承担对监管场所刑罚执行、监管活动等与执法有关活动的监督职责，在促进严格依法监管、增强罪犯改造成效等方面发挥着重要的职能作用。
相对于刑事执行派出检察院，派驻检察室独立性较弱，其人、财、物一般由派出它的检察院负责，受后者的领导并由后者内设的监所检察部门进行业务指导，所需人员编制由后者内部调剂，其机构规格与后者紧密相关，一般呈正相关。根据中组部、中央编办2016年出台的《关于进一步规范领导职数管理的意见》有关精神，如作为地市级检察院或刑事执行派出检察院的派驻检察室，则为正科级或副科级；如作为县级检察院的派驻检察室，一般为股级，实践当中有个别为副科级，这主要是考虑到其监督对象机构规格相对较高，为了避免出现下位监督上位、影响监督效果等不利于工作开展的情形。
派驻检察室存在的主要问题
实践工作中，派驻检察室在开展基层法律监督方面发挥了重要作用，取得了一定成效的同时，也存在一些问题和不足。从机构编制管理角度而言，主要存在以下几方面。
一是设置标准不够清晰。虽然高检院先后出台《关于贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的意见》《2018—2022年检察改革工作规划》等文件中提出要明确和完善派驻检察室设置标准，但时至今日这一标准具体是什么不得而知。根据《人民检察院组织法》第十七条规定，派驻检察室的设置主要是针对特定监管场所。目前实践中存在不少乡镇（街道）派驻检察室、公安派出所检察室、强制隔离戒毒所检察室等，其主要依据是《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》《2009—2012年基层人民检察院建设规划》《关于开展对公安派出所刑事侦查活动监督改革试点工作的方案》《开展司法行政强制隔离戒毒检察监督试点工作的意见》 等高检院单独或联合相关部门出台的司法解释性文件或内部指导性文件。因此，设置标准到底是监管场所还是行政区域抑或是两者并举，对此缺乏一个清晰、明确的具体标准。
二是与派出检察院之间管理体制不顺。根据前述高检院2001、2007年出台的有关监所检察工作的文件第七条和二十条有关规定，派驻检察室的业务受派出检察院有关内设监所检察部门指导。按照机构编制管理有关规定，在机构规格方面，指导主体相对应高于指导对象，两者至少是平级。由于基层检察院的内设机构一般为股级，面对副科级的派驻检察室，很容易出现低规格的内设机构指导高规格的派驻检察室的倒挂现象，不利于工作开展。
三是设置布局不够科学合理。现有派驻检察室布局大多是新中国成立以来逐步形成的，其中绝大多数是党的十八大以前设置的。随着经济社会形势快速发展，派驻检察室设置布局的不合理等问题日益凸显。主要表现在有的派驻检察室职能业务萎缩，没有实际开展办案业务或长期处于空置、停滞发展状态；有的派驻检察室未能按照相关法律规定实现全覆盖，即在部分看守所、强制隔离戒毒所等法定场所未能及时设置派驻检察室，进而影响了法律监督职能发挥；有的派驻检察室未在法定或指定场所设置，分散了检察工作力量和编制资源。总体而言，就是在该设的地方或场所没有设置相应的派驻检察室；反之，在不该设置的地方或场所却又设了派驻检察室，机构编制资源没有得到合理配置。
四是人员编制配备不足制约发展。由于长期以来监所工作相对不受重视，在市、县级检察院，大机关、小派驻的现象一直存在，大量的人员编制力量集中在机关，导致派驻检察室人员紧缺，少则1人，多则也是2-3人，并未真正做到检力下沉、重心前移、服务前置，人员配置跟不上派驻检察业务需要，远不能满足人民群众的需求和期望，也不符合机构编制资源向基层和一线倾斜的要求。
五是机构名称不够统一规范。目前，高检院对派驻检察室的名称构成并没有进行统一规范，实践当中各地对于派驻检察室的命名也是五花八门，联络室、检察室、检察工作室等都有；有的根据所在行政区域来命名，比如设在乡镇的派驻检察室；有的则根据监管对象来命名，比如设在监狱、看守所的派驻检察室。这些千差万别的名称定位不准确，不能很好地体现机构特点，不能有效地揭示机构职能，不利于法律监督工作开展。
派驻检察室设置布局的完善
派驻检察室在开展法律监督方面具有全程性、亲历性、及时性的特征，设置派驻检察的初衷是为了实现监督的“即时性和便利性”，是历史与经验结合的产物，具有中国特色的刑事执行检察监督方法，具有不可替代性。在此前提下针对实践中暴露出的问题，可考虑从机构编制管理角度加以完善。
一是加强顶层设计，明确派驻检察室的设置标准。由高检院会同中央编办、公安部、司法部等部门，在《人民检察院组织法》框架内，联合出台相关政策，明确地方派驻检察室设置的具体标准和范围。总体上应坚持根据工作需要和精干高效的设置原则，综合考虑监管场所多寡、工作任务轻重、人员编制规模、社会治理情况等因素，原则上以监管场所派驻检察室为主，具体包括针对监狱、看守所、强制隔离戒毒所、公安派出所等特定场所设置派驻检察室，同时辅以针对食品药品、生态环境、知识产权等领域的专业化派驻检察室，以顺应强化知识产权司法保护、加强公益诉讼等新形势新任务的要求。
二是优化布局设置，增强派驻检察室设置的合理性。按照从严从紧控制机构编制，确保财政供养人员只减不增等有关机构编制管理规定，优化调整现有派驻检察室设置布局，该整合的整合、该撤并的撤并，从实际出发，撤销不符合法定要求的派驻检察室，对于新设的派驻检察室，在总量内按照“撤一建一”“撤多建一”方式整合设置的原则，从严从紧把握。同时，对于同一行政区域内有多个监管场所的，可以采取综合派驻的设置方式，一个派驻检察室对应多个监管场所，一并履行刑罚执行、监管执法监督，一体监督看守所、监狱执法活动。为进一步节约司法资源，实现同级监督，考虑到监狱机构规格大多为处级，看守所一般为科级，因此可探索统筹市、县级派驻检察室整合设置，将县级派驻检察室并入市级，作为市级检察院或刑事执行派出院的派出机构，并以后者名义对外开展监管活动。
三是坚持检力下沉，确保编制资源向一线和基层倾斜。按照做精机关、做强基层、做实基础的思路，将检察院机关监所检察人员力量尽量下沉；对于设有刑事执行派出检察院的，按照“小机关、大派驻”的设计思路，明确派驻检察室在编人数最低要求，并规定达到派出检察机关人员的最低占比。为落实上述要求，应对派驻检察室的机构编制予以实名制管理，其人员编制和领导职数应区别于派出检察院机关，实行单独管理，不再与派出检察机关人员混同。
四是规范机构名称，增强派驻检察室名称的识别性。按照机构编制管理有关规定，一个完整的机构名称，应当反映出该机构的职责任务、行政区划、隶属关系、等级规格等，一般由“区域名+职责名+类型名”等三部分组成。鉴于派驻检察室主要是对应监管场所，可借鉴最高人民法院对人民法庭的命名规则，区分不同情况、相应对待：对于多个监管场所的，可按照“派出机关人民检察院+序号编排形式+检察室”；对于一个监管场所的，则可以“派出机关人民检察院+驻对应监管场所单位名称+检察室”的构成予以统一规范。
(作者单位：中共湖南省委机构编制委员会办公室）