姜 玥
〔内容提要〕开展机构改革评估，既是机构改革工作成效的“度量衡”，也是后续机构编制资源调整的“指南针”。《机构编制管理评估办法(试行)》印发后，机构编制管理评估体系初具雏形，但应用到实际操作层面时，往往会出现评估指标单一、权重赋值随意、难以量化等情况，可能导致评估内容过于主观、评估流程难以复证、评估结果可信度低等实际问题。本文拟紧扣上述裉节问题，依据SMART 原则，从政府绩效评估理论的角度出发，用AHP（层次分析法）-熵值法组合权重法破解机构改革评估指标体系搭建与权重赋值难题，以期为机构改革评估工作提供更多方法论，建立可长期运用的长效化评估机制，提升机构改革评估工作的科学性、规范性。
开展机构改革评估工作，不断巩固党政机构改革的成果、优化职能运行体制机制、提升政府部门履职成效成为当前机构编制部门的一项重要课题。但目前针对机构改革评估的研究仍存在不足。一是指标体系建立单一。现有评估指标多聚焦机构设置数量、人员编制规模等显性指标，对职能履行效能、权责匹配程度、工作协同机制等隐性指标的覆盖不足，难以全面反映机构编制配置的实际效用。同时，评估指标的针对性与灵活性不足，难以适配数据、科技等新兴领域的机构编制评估需求。二是权重赋值主观。当前机构编制评估中的权重设定，多依赖评估者的个人经验判断或传统惯例沿袭，缺乏系统的量化推导与实证支撑，导致指标权重分配与机构编制资源配置、实际履职成效、规范执行情况等存在偏差。为此，杨浦区委编办依据SMART原则，从绩效评估理论的角度出发，创新提出用AHP（层次分析法） -熵值法组合权重法破解机构改革评估指标体系搭建与权重赋值难题，探索出一套科学、规范、可复制的长效化机构改革评估机制。
理论支撑
1.SMART原则。
SMART原则在绩效管理理论中具有十分重要的地位，又被称之为“黄金准则”。其含义如下：S代表具体的（Specific），指绩效指标需精准锚定工作中的核心维度，避免模糊化、泛化表述；M代表可衡量性 （Measurable），指绩效指标是可量化的，并且这些绩效指标的数据或者信息是可以获得的；A代表可实现的（Attainable），指绩效指标是可以实现的，避免目标设定过高或过低；R代表相关的（Relevant），指绩效考核目标必须与组织目标相关，各绩效指标之间不是孤立的，存在着一定的相关性；T 代表有时限的（Time Bound），指绩效考核目标必须在一定时间范围内达到。该原则为本研究构建评估指标体系及筛选指标的核心遵循与重要依据。
2.政府绩效评估理论。
政府绩效评估理论作为公共管理领域的核心理论体系，是衡量政府治理效能、优化行政行为、推进治理现代化的重要工具。二十世纪七十年代，在全球经济一体化与知识信息化的浪潮席卷之下，不少西方政府都陷入了财政赤字的艰难困境，同时伴随着政府职能的不断扩大，西方国家不得不进行行政体制改革，政府绩效评估理论应运而生，从经济、效率和效益三个方面视角来重新认识与衡量政府职能及管理行为。西方发达国家将其广泛应用于公共财政预算、人力资源管理等方面，在推动政府再造进程上发挥了一定的作用。我国在改革开放以后也引进了政府绩效管理与评估制度，并坚持尝试新机制、新手段促进体制机制的改革，各地方政府也开展了不同程度的探索实践。政府绩效评估不仅创新了政府部门管理方式、强化了自身建设，也成了落实高质量发展战略目标、推动政府职能转型的有效工具。
基于对相关内容的理解，本研究沿用政府绩效评估理论对本次机构改革评估设计全方位多维度的评估体系。按照预设好的评估标准、方法和流程，从政治、经济、文化、社会等多个维度对政府各部门机构设置合理性、人员编制科学性、履职成效显著性等方面进行全面、客观的评价。
具体实操
1.指标设计思路。
本次评估主要运用 AHP（Analytic Hierarchy Process） 层次分析法，该方法是一种综合性、系统性的分析方法，能将复杂决策问题分解为若干个相对简单的子问题，而为决策者提供目标（多指标） 和多个方案的综合优化决策依据。该方法将与决策有关的元素分解成目标层、准则层、方案层等层次，每个层次包含多个指标或约束条件。考虑到本次评估内容主要围绕机构改革相关内容展开，综合全体编办人员及受访单位的意见，此次评估的一级指标主要分为机构设置、人员编制、工作机制、履职成效及规范执行。二级指标则根据一级指标进行更加细致详尽的拆解，提升指标的可量化性，最终形成机构改革评估指标体系。
2.指标权重赋值。
按照AHP层次分析法的要求，构造判断矩阵之后，需要在同层元素之间进行成对比较，以确定它们相对于上一层次目标的重要性或优先级。本次研究采用相对尺度对同一层面内的两两评价指标进行相互比较的方式，沿用学术界较为常用的1-9标度极限能力表，制定相关专家打分表问卷，并邀请区委编办主任、副主任及相关机构编制工作人员进行比对打分，共收集问卷8份，有效问卷8份，均通过一致性检验，之后采用几何平均值的方法形成最终判断矩阵。经过AHP公式数据处理，得到准则层各项指标的权重值。
准则层五个评估指标的权重排序为履职成效＞机构设置＞规范执行＞人员编制＞工作机制，这表明受访对象的履职成效是评估此次机构改革工作是否到位的最主要指标。
出于评估指标规范性、科学性、可操作性的考量，围绕措施层19个二级指标，进行分层次的重要性排序，并将不同的选项进行赋值 （如同一指标下最重要的指标赋值5分，最不重要的指标赋值1分），结合问卷得出8位机构编制专家的权重排序，通过熵值法进行指标分析。
利用熵值法，可以简单高效地得出措施层各指标的权重占比，免去两两因素比较的繁琐，也可以筛选出不重要的指标，如工作创新程度作为无效指标被剔除，对指标体系进行深度细化。结合AHP-熵值法组合权重，最终得到各指标的最终权重值。
3.建立长效机制。
整理上述权重赋值计算结果，最终形成杨浦区机构改革评估权重打分表。该表格将成为杨浦区委编办在一段时间内沿用的机构编制管理评估形式。除此之外，杨浦区委编办也在努力做出更多探索，除传统的自查评估、实地调研之外，针对不同受访对象，推行“一单位一提纲、一单位一报告”的工作方法，分层分类精准开展人员访谈。定性定量相结合，把机构改革评估工作做深做细。
机构改革评估工作的根本目标就是检验机构编制管理工作是否完善党对一切工作领导的体制机制，从机构职能上把党的领导落到实处。因此在评估时不能将评估分数一打了之，应深入挖掘各部门（单位）的实际需求，倾听各部门（单位）的心声，在机构编制资源方面给予保障和支撑。
（作者单位：中共上海市杨浦区委机构编制委员会办公室）