张 辉
〔内容提要〕在机构编制管理工作实践中，不少部门都表示存在人少事多的问题，并以此要求增加机构编制资源。针对这一问题，《中国共产党机构编制工作条例》（以下简称《条例》）、《机构编制管理评估办法（试行）》（以下简称《办法》）均就该问题作出了规定，要求对申请符合政策法规情况、必要性情况、比对情况、管理规范性情况和其他情况进行评估，其中申请必要性评估是非常重要的一环，也是最难理解和把握的一环，即是否有必要为申请部门增加机构编制资源。本文以人少事多为例，从事和人两个侧面进行分析，探讨对机构编制申请事项评估中必要性情况的理解和把握。通过引入工程学对工作量的定义和估算工具，提供一种尝试性的思路，以希有所裨益。
对申请必要性的理解
申请必要性有很丰富的内涵，对其理解，要回到对机构编制资源本身的理解。机构编制资源是重要的政治资源、执政资源，机构编制资源包括机关事业单位的职能配置、机构设置、人员编制、领导职数等各种要素。机构编制资源的管理和优化直接关系到党和国家政权建设的稳固和高效运行；科学配置机构编制资源能够满足经济社会发展需要，提高政府各种效率，保障人民群众的切身利益。
对机构编制事项申请必要性评估，《条例》第十六条规定了党委（党组）、机构编制委员会审议机构编制议题应当审议的主要内容，其中第四款是“是否科学合理，充分考虑了除调整机构编制外的其他解决办法”；《办法》第十二条第二款明确了申请必要性情况，对这两条综合考虑，可以发现增加机构编制资源需要满足以下条件：增加的机构编制资源用于履职需要，履行的职责要能有效解决实际问题，现有的机构编制资源无法满足履职需要，不能或不宜通过政府购买、信息技术手段等其他方法替代解决，而且要求申请部门统筹使用编制，新增或调整的职责厘清了与职责相近部门的关系等。对于人少事多而言，只有在现有编制不能满足履职需要，不能或不宜通过政府购买服务等其他方法替代解决的情况下才考虑增加机构编制资源。也就是说，行政事业单位在遇到人少事多的时候应优先考虑调整机构编制外的其他办法。如果申请部门党委（党组）已经在职权范围内穷尽了其他的方法，且内部管理较为完善合理，有关问题仍无法解决，增加机构编制资源就成为了最后的选择。这一思路也是“机构编制资源是重要政治资源、执政资源”的体现，充分体现了机构编制资源的重要性和稀缺性。下面以人少事多这个日常工作中最常遇到的申请事项理由为例加强对申请必要性的理解。
人少事多是有关部门申请增加编制资源的一个常用理由，反映了机构编制资源不能满足实际工作需要，但是部门反映的人少事多只是问题的表象，或者是部门管理人员的感受，以此为依据判定机构编制资源不足略显草率，为什么会出现人少事多才是判定需不需要增加资源的依据，比如，有些部门考虑到部分人员年龄较大不再安排工作，或者未能统筹使用现有人员等，虽然看上去是人少事多，但实际上是没有充分挖掘内部潜力，这种情况更需要慎重考虑。
部门的事
（一）事的分类
一个部门的事，从内容上分，既有对内管理的党建、财务、组织人事、宣传、统战、群团等公共事务，也有业务工作。业务工作体现了部门的主要职责，也使用了部门大部分人员。公共事务主要是为业务工作的顺利开展提供服务，工作量一般和部门的人数、业务工作量成正比。人数越多，党建、财务的工作量越大；部门业务越多，办公室的工作量也越大。所以，对一个部门事的分析主要是对其业务工作的分析。
从工作的来源看，部门的工作分为计划内工作和临时工作，前者又可以分为重点工作和日常工作。每年年初各部门都会制定年度工作计划，确定一年的重点工作。重点工作一般持续的时间较长，耗费的资源也较多。日常工作一般贯穿全年，发生时间随机，数量随机，但是完成一项日常工作，一般处理程序固定，耗费的资源也相对固定。临时工作一般来自于上级交办或要求，任务较急、处理时间有限、工作要求较高，需要在短时间内投入较多的资源完成。这三类工作都是部门工作的组成部分，三者之间可能有重叠，也可能相互转换，如上级交办的事项可能是部门正在推进或计划推进的一项工作；一些特殊的日常工作也可能转化为重点工作。不同类型的部门，三类工作所占的比重各有侧重，比如编办以重点工作为主，两办以领导交办为主，执法部门以日常工作为主。这三类工作都纳入评估范围。
从工作安排的角度看，部门工作可以分为可以自主安排和不能自主安排两种，前者一般分为上级临时交办事项和列入权责清单的事项（此类事项有严格的时间、环节限制）。比如编办牵头推进的各项改革工作一般是全省统一安排部署的工作，有严格的时间和环节限制，不属于自主安排的工作。但是日常的机构编制管理、调研、督查、评估等工作一般由编办根据工作需要自主安排。自主安排是明确部门工作安排合理性的一个重要因素，如果一个部门的工作基本上由上级部门决定或属于列入权责清单的事项，那么评估中不再考虑其工作安排的合理性。反之，如果一个部门可以自主安排的工作较多，才需要考虑这个部门的工作安排是否合理。
从工作的涉及面看，可以将部门工作分为部门负责的工作和部门牵头的涉及全市的专项工作或临时工作，对于后者，有可能从不同部门抽调人员形成工作专班集中在被评估部门开展工作，办公室设在被评估部门，此时将被评估部门在专班的具体工作、对抽调人员的管理和被评估部门的人员纳入评估范围，而不是将整个专班的工作和人员纳入评估范围。
（二）事的获取
在上述对事的分类中基本明确了评估的范围，获取待评估的事项有两个途径。
一方面，结合履职事项清单工作中乡镇（街道）大起底的经验，可以知道，部门的工作获取渠道有部门工作总结、科室工作总结、述职述廉述学报告、12345 热线、工作台账等。这里所说的事不是履职事项清单中的工作事项，而是在工作总结或述职述廉报告中提炼出的工作事项。
另一方面，考虑到行政事业单位的工作以公文（此处公文包含正式公文和电话通知、微信通知等电子形式的通知） 作为媒介，一般情况下，通过公文接收工作，按照公文要求处理工作，通过公文完成工作，也就是说一个部门的公文处理过程约等于这个部门的工作过程。通过分析公文处理情况，也可以反映出这个部门的工作开展情况。
无论履职清单工作经验也好，公文处理也好，都是将部门职责转换为可衡量的具体工作，为评估工作打下基础。
（三）工作量的估算方法
判断事的多少，或者说被评估部门的工作是否饱和，是判断是否存在人少事多的前提条件之一。这里所说的工作量不仅仅包含总量，也包含工作的分布或人员的使用是否合理。
工程学认为工作量=工作效率*工作人数*工作时间，其中工作人数*工作时间表示劳动力投入量。对于投入资源相对固定的日常工作，也就是主要以工作事项数衡量工作量的工作，比如办理出入编手续，它们的工作量计算可以转换为处理一个工作事项的时间*处理一个工作事项的人数*工作项数。
统计学认为，方差（大于等于零）是指一组数据中各个数据与这组数据的平均数的差的平方的平均数，它反映的是一组数据偏离平均值的情况。方差越大，数据的波动越大，方差越小，数据的波动越小。劳动力投入量方差（大于等于零） 反映了部门人员投入波动情况，侧面反映了工作安排或人员使用是否均衡合理，是否有改善的空间。即排除不可自主安排的工作的影响，按照一定的时间间隔 （如每月） 计算劳动力投入量方差，方差越大，工作安排或人员使用越不合理，方差越小，工作安排或人员使用越合理。
我们将这些概念引入到评估工作中，用来估算一个部门的工作量。在此将工作效率和劳动力投入量分开讨论，在对事的分析中主要讨论劳动力投入量，在对人的分析中主要讨论工作效率。
1.单一重点（临时）工作的劳动力投入量计算。
评估中的事是对已经发生的工作，所以完成每一项工作的环节、人数、时间都是确定的，这些信息也被公文保留下来，这些信息对应着开始时间、结束时间和参与人，有了这些信息，对劳动力投入量的估算也就有了可能。以编办2024年机构改革为例，机构改革分为动员部署、制定方案、审定三定、文件印发几个大的环节，其中动员部署阶段主要依靠行编科；制定方案阶段主要依靠行编科与省委编办沟通确定方案，这一阶段先后从其他科室抽调了2名工作人员；审定三定以行编科为主，从其他科室抽调了4名工作人员；印发文件以行编科为主，综合科全程服务保障党政机构改革顺利开展。4个环节严格按照省委编办确定的时间节点推进（表1中的工作开始时间和结束时间不是真实时间），人数在不同阶段有增有减，体现了编办对人员的统筹使用。从表1（表中数据为模拟数据，非真实数据）可知动员阶段持续了20个工作日，参与2人，对应的劳动力投入量是40人*日；制定方案阶段持续了23个工作日，参与4人，对应的劳动力投入量是92人*日；审定三定持续了24个工作日，参与6人，对应的劳动力投入量是144人*日；印发文件持续了8个工作日，参与2人，对应的劳动力投入量是16人*日；那么，党政机构改革总的劳动力投入量是292人*日。
2.日常工作的劳动力投入量测算。
根据上文所述日常工作量的计算方式可知，2024年4月机构编制数据中心办理出入编手续的工作量是1人*55个*5分钟/人=275人*分钟；实名制数据维护的工作量是1人*3000个*1分钟/个=3000人*分钟（如表2所示，数据为模拟数据，非真实数据）。
3.劳动力投入量方差的计算。
假设某部门可以自己控制每年的工作量，2021-2024年分别完成35、28、26、19项工作。那么这个部门2021-2024年平均每年完成27.75个项目，方差约等于46.2，这个方差值较大，说明这个部门的人员使用（工作安排）有一定的改善空间。
（四）多项工作同时推进时劳动力投入量的计算
考虑到行政事业单位同时推进多项工作的现实，一个人在某一具体的时刻只从事某一具体的工作，但是在某一个时间段内可能同时推进多项工作。针对这种情况，引入工程学中的甘特图（如图1所示，直观表示工作推进过程和资源投入情况，横向表示时间，纵向表示工作和投入的人力、金钱等资源），展示部门一年的工作整体情况和分布情况。
图1中黄色区域表示相关科室在对应时间内牵头开展的工作，绿色区域表示配合牵头科室完成有关工作。从图1可以直观地发现行编科、政策法规科全年关注于科室中心工作。事编科在上半年完成行政执法体制改革、中小学教职工核定等中心工作的同时，配合完成示范区机构改革、街道管理体制机制改革，下半年抽调部分工作人员配合完成镇（街道）履职事项清单编制工作。如果无法直观发现工作量是否饱和，就需要进一步测算劳动力投入量，这一过程可以简化为每一个人工作时间的累加，即从表1中提取每一个人的工作时长累加。
（五）对工作质量的综合定性分析
机关事业单位不仅要能按时完成工作，更要保证工作的质量。对工作质量的评价是一个非常复杂的工作，对于主要由编办工作人员组成的评估组而言，在短时间内对不熟悉的业务作出客观的质量评价并不是一个简单的事情，借鉴上级业务部门、党委政府、巡视巡察等对被评估部门的业务评价，比如排名、表彰等，就成为了一个合理的选项。
上述分析基本确定了重要（临时）工作劳动力投入量的方差、工作质量等，除此之外，还要了解部门工作环节、方式等，从中寻找改进工作的空间和工作亮点，比如工作审批时限是不是过长、部门工作安排是否合理、科室之间是不是存在相互推诿扯皮、部门间信息传递是否顺畅、内部管理制度是否完善等，更全面准确了解部门工作开展情况。
人的分析
部门的具体工作由具体的人承担，每一个人的效率直接影响部门的工作效率，部门工作效率是部门每一个人效率的整体体现，也是行政效率（行政机关和行政人员从事行政管理活动所得到的劳动效果、社会效益同所消耗的人力、物力、财力时间的比率关系，是对国家行政机关和行政人员从事行政工作的质量和评价） 在人力、时间方面的一个侧面。借鉴行政效率的评价办法，结合评估目标，部门工作效率主要受到人员素质、内部管理、工作作风等因素的影响。一般而言，人员素质较高、内部管理较规范、工作作风优良的，部门工作效率相对较高，人员需求相对较少；人员素质一般、内部管理不规范、工作作风较差的，部门工作效率相对较低，人员需求相对较多。所以对人的分析既要考虑人员数量，也考虑人员的素质、部门管理等情况。
（一）基本的机构编制情况
对行政事业单位来说，机构设置和编制配备是履职的基础条件，在编人员应是其履职的主力，其余人员多数情况下从事配合性或事务性工作。对机构编制基本情况的分析实质上是回答假设部门中每一个人都尽职尽责、内部管理完善、作风优良的前提下，核定的编制数或实有人员数能完成多少工作量。
一般情况下，一个行政机关都有若干所属事业单位，行政机关承担行政管理的职能，所属事业单位要么为机关提供支持保障，要么为社会提供公益服务，比如医院、学校、博物馆等。前者的改革方向是优化职能和人员结构，同机关统筹管理，实行更加严格的机构编制控制。后者一般具有较强的专业性、技术性和服务性，改革方向是理顺同主管部门的关系，逐步推进管办分离，强化公益属性，破除逐利机制。两类不同的事业单位由于定位不同，改革方向不同，与机关之间的关联程度不同，机关对其人员使用和管理上也有所区分。比如，审计事务中心承担着协助审计局开展审计的职责，实际工作中中心工作人员和机关公务员一起开展审计工作；机构编制研究中心承担着围绕机构编制工作进行行政管理及机构改革的理论实践研究，组织开展机构改革和机构编制事项重大问题的调查研究等职责，实际工作中中心工作人员和机关公务员一起开展调研、改革和评估等工作。事业人员和公务员在工作中的区别是两者承担不同的角色，如事业人员参与评估工作，可以提出评估建议，但最终的评估结论由行政人员决定，即事业人员主要从事一些事务性工作。目前，两种身份的人分别按照行政和事业的不同发展路径晋升。中小学承担着面向社会提供义务教育等职责，对于中小学教师的使用，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于减轻中小学教师负担进一步营造教育教学良好环境的若干意见》 第 16 条提出从严规范借用中小学教师行为。教育部门统筹中小学教师安排使用工作，严格限制和规范有关部门对中小学教师的抽调借用。对于借用中小学教师参与贯彻落实党和国家重大决策部署任务的，在不影响学校正常教育教学情况下，应经县级以上教育部门同意，并报同级党委审批备案，借用期限原则上不超过半年，实际工作中严格限制对中小学教师的借用。
综上所述，在分析机关的机构编制时，可以将为机关提供服务的事业单位作为机关的补充。分析事业单位的机构编制时，既要统筹考虑部门所属事业单位的机构编制，又要将两类事业单位区分开来考虑。明确了部门的机构编制，也就为计算部门核定工作量打下了基础。
（二）其余人员的区分
除了在编人员，部分部门会通过直接聘用、政府购买、公益岗、见习生等方式使用一部分不在编制内的人员，甚至抽调其他部门的人员参与工作，评估时也要考虑这些人员，比如这些人从事什么工作、工资水平、对单位的贡献、有没有从事核心业务工作等，如果有从事核心业务工作的，在不违背有关管理规定的情况下，可以将这些人员也纳入实有人员范围一并分析，对抽调人员要考虑抽调方式是否合规合理，对抽调人员的管理是否到位。
（三）核定工作量的计算和应用
编委为各部门核定职能、机构编制，职能体现为各项具体的工作，理论上，核定的机构编制资源应和部门能完成的工作量相匹配。在此，将核定的编制资源对应的工作量称为核定工作量，分为日常工作量和最大工作量两种，前者指的是不考虑内部人员统筹的情况下可以完成的工作量，后者指的是人员充分统筹后可以完成的工作量。
将业务科室实有人数（或核定编制数）乘以评估时间段内的工作时间得出日常工作量a。行编科日常有2名工作人员，2024年党政机构改革共持续了75个工作日，那么日常工作量应是2人*75日=150人*日。
将可以从事业务工作的最大人数（即业务科室人数加上可以从本部门抽调的最多人数）乘以评估时间段内的工作时间得出最大工作量b。考虑到编办部分科室主要从事日常工作，部门内部抽调人员可兼顾日常工作和重点工作，结合2024年党政机构改革最多有6人参与，认定2024年党政机构改革最大工作量是6人*75日=450人*日。
将工作效率值拉到最大值1，用上文测算出的劳动力投入量值作工作量数值处理，得到理论工作量c，但理论工作量c一般情况下要比实际工作量z大。比如，领导会基于锻炼干部的目的，让一些年轻人参与到重要项目中，但受经验限制，年轻人发挥的作用可能与部门人员的平均水平还有一定距离。
如果c不大于a，大概率不存在人少事多的问题；如果c大于a，那么就进入下一步分析，即为什么会出现人少事多的问题？回答这个问题的过程也就是分析影响部门工作效率的过程，也是寻找实际工作量z和理论工作量c之间差距的过程。
（四）个人素质的分析
从工作人员个人素质角度看，年龄、工作熟练程度、专业能力、沟通能力、工作愿景和环境适应能力等都是影响因素。
目前，行政事业单位工作人员都是经过公开考试筛选，个人基本素质相差不大，工作熟练程度和专业能力受到教育背景、成长环境、工作时间和部门培训等因素影响。一般情况，经过必要的培训后，个人能力和熟练程度都能达到平均水平，所以影响个人能力的因素可以细化为年龄、专业、学历、工作时间（标识工作经验）、培训时长等可量化的指标和沟通能力、工作愿景、环境适应能力等难以量化的指标。
对部门人员的分析，可以从各个影响因素的维度分别展开，借鉴上级对被评估部门的人员素质要求和组织、人社等部门的意见，结合个别谈话、座谈、调查问卷等方式获得的信息，对被评估部门人员素质作出整体评价。以专业为例说明，财政部门工作人员的专业应以财政学及其相关学科为主。以年龄为例说明，年龄偏低，经验不足，工作失误风险较大；年龄偏大，有可能存在保守倾向。
以2024年党政机构改革为例说明，参与党政机构改革的人员除了主要领导和分管领导外，主要由1名有30年以上机构编制工作经验的科长（参与了2001年以来的历次机构改革）牵头，1名参与过 2014 年以来的历次机构改革和乡镇（街道）体制机制改革的科长，1名参与过2020年示范区党政机构改革的工作人员，其余人员有2年以上的机构编制管理经验，但第一次参与机构改革。整体而言，参与人员涵盖了老中青人员，有较为成熟的机构编制工作经验，队伍组成合理，工作过程既落实了上级安排部署，又锻炼了年轻干部。
（五）部门因素的分析
从部门环境看，影响因素主要有部门的工作作风、内部管理等。其中，内部管理方式主要考虑人员管理方式，比如部门人员组成 （如内部管理人员和执行人员比例是否合理）、有没有长期外借工作人员、有没有长期不上班的工作人员、工作人员晋升提拔情况、面对重要工作人员统筹使用情况、考核激励和监督机制是否科学等。一般而言，一个部门的工作作风越好、内部管理越完善，部门效率越高，相反，如果一个部门的工作作风或内部管理问题比较严重的话，比如党风政风被纪检监察部门通报、出现集体腐败等较严重的情况，部门效率大概率会下降。
从信息的获取方式看，部门的工作作风、内部管理等难以直接获得量化指标，需要结合上级部门、纪检监察部门、组织部门的评价和座谈、调查问卷、谈心谈话等方式获得的信息综合评价。
实际工作中，不同部门有不同的用人特点，影响部门工作效率的因素可能不止于文中描述的事项，如有的部门一个人在一个时间段内只能从事一项业务，有的部门要求只能党员参与等等，所以，对人的分析一定要结合部门实际情况开展。
（六）被评估部门为缓解人少事多矛盾采取的有效举措
根据《条例》和《办法》有关条款可知，部门申请机构编制事项时，需要充分考虑除调整机构编制外的其他解决办法，因此在对部门事和人的分析过程中，我们就应将其采取的调整机构编制以外的其他举措列入考虑范围，比如上级安排某项工作时，有时会建议有条件的地方优先由社会团体或市场承担。再如，当前几乎所有的部门都采取了信息化的管理方式，被评估部门的信息化水平，尤其是大数据挖掘运用水平，也可以纳入评估范围。如果该部门没有充分利用其他方式方法，可以将其他的方式方法纳入优先考虑的建议。
（七）部门工作效率的确定
1.定量分析。可以将工作效率设定为一个0-1的影响因子，值越大说明效率越高，值越小说明效率越低。结合工作实际，评估组组员可邀请经验丰富的组织人事干部分别借鉴纪检监察、组织、人社等部门对被评估部门的党风政风、组织人事工作的评价，结合座谈、谈话、调查问卷等了解到的实际情况和自己的工作经验分别确定打分，最终值由评估组集体决定。
将上文测算出的劳动力投入量和估算出的劳动系数相乘获得一个大概率上更接近于实际的工作量值 z，用这个值再次和核定的工作量进行比较。如果z大于b，也就是说实际工作量比最大工作量大，大概率这个部门核定的编制量有不足。如果z大于a小于b，也就是说实际工作量大于日常工作量，但是小于最大工作量，表明核定的编制基本可以满足工作需要，一定程度上确实存在用人紧张的问题。如果z小于a，也就是说实际工作量小于日常工作量，大概率核定的编制比较富裕。
2024年党政机构改革期间的理论工作量（292人*日）大于日常工作量（150人*日），小于最大工作量（450人*日）。改革队伍中有改革经验的3人，是承担党政机构改革的主力，占最多人数的一半，结合2020年示范区机构改革任务重于2024年党政机构改革，但参与人数（不含班子成员）5人的情况，综合考虑，实际工作量应小于理论工作量，但大于日常工作量，编办可以通过统筹内部人员完成党政机构改革。
2.定性分析。由评估组成员或经验丰富的组织人事干部对个人素质、部门管理、替代方式方法等做出定性评价，如优秀、良好、一般、差等，结合对工作的定性定量分析，得出部门的实际情况，如工作量饱和（不足、超载）、人员素质优秀、部门管理优秀、替代方式方法充分等。
基于评估人员在有限时间内对被评估部门的理解有限，在对被评估对象进行分析的同时，可以横向对比同类型部门同类事项的工作效率，比如，将规模相近的A市和B市的同一件工作情况进行比对，探寻被评估对象工作的改进空间。
结 论
必要性情况分析是机构编制申请事项评估的重要一环，对该项的理解和把握，关键是要跳出机构编制看机构编制，从被评估部门的工作实际出发，寻找主要问题是什么，是人员不足、人员素质、内部管理还是工作安排等原因？一般而言，当人员不足是该部门的主要问题时，也就是人少事多是其主要矛盾时，才考虑为其增加机构编制资源。
一方面要了解有关部门的业务安排、业务特点、业务开展情况，并在此基础上评估相应的工作量、工作安排是否合理等，以此判断该部门的事的情况。另一方面要了解该部门的人事管理情况，即人的情况，比如是否向外借出骨干力量、是否采取有效的举措提升人员效益、人员安排使用是否合理等。最后，在充分了解该部门事和人的基础上，判断事与人是否匹配，结合被评估部门工作中的有效做法和不足，在此基础上提出相关建议。比如，如果测算的工作量大于最大工作量，工作效率良好，也充分利用了调整机构编制资源之外的其他方式方法，此时机构编制资源不足就成为制约其发展的主要矛盾，就可以将其列为增加机构编制资源候选项。如果测算的工作量大于日常工作量但小于最大工作量，工作效率良好，也就是说核定的编制基本可以满足其工作需要，但也存在一定的用人紧张，同时该部门未能充分利用其他的方式方法，也就是说内部有一定的挖掘潜力，则优先建议其采用其他的方式方法，待其再运行一段时间后再次评估确定是否增加机构编制资源。
机构编制必要性情况评估是一个根据实际情况不断变化的过程，评估结论也不是固定不变的。评估中既有可量化的因素，也有难以量化的因素，不存在一个能完全解决机构编制资源科学配置问题的量化公式，评估人员对实际情况、政策的把握和工作经验才是影响评估结果的最重要因素，其次被评估单位提供的信息真实性也将直接影响最后结论，比如被评估部门夸大职能重要性、虚报工作量，将误导评估人员作出错误结论。所以评估组和被评估单位都要秉持实事求是、客观全面的精神推进工作。
总之，机构编制必要性评估是实现科学分配机构编制资源的一个重要方式和环节，需要综合考虑工作、人员、政策等多方面的因素，但是是否增加机构编制资源、增加多少既要考虑必要性，也要考虑合法性、对比情况等其他因素，更要考虑机构编制总量和经济社会发展重心，只有这样才能将有限的机构编制资源优先投入到最紧迫最重要的地方或领域。
（作者单位：中共济源产城融合示范区工作委员会机构编制委员会办公室）