中共镇江市委机构编制委员会办公室课题组
〔内容提要〕必要均编工作量是衡量编制配置效率的实用指标，也是对机关单位推动高质量发展、完成各项重点工作任务效率的检验。镇江市委编办在研究“必要编制量”与“必要工作量”关系的基础上，将均编工作量运用到市级机关单位高质量发展绩效评价中，以重点任务考核为切口，采用数学模型分析研究编制、任务配比和各类任务量化的办法，重点研究了职能和目标任务相关内在要素对“必要编制量”与“必要工作量”影响，解决实践中遇到难题，并提出改进建议，也是为今后的机构改革精简编制作一些前期研究探索。
均编工作量应用的基本做法与成效
1.部门考核分类。我们按各机关单位职能和服务对象的不同，把职能类似、服务对象较为一致的放在一类，目的是为了让各单位间的考核具有可比性，使考核结果公平、科学。具体划分上，原则上把职能为经济社会发展起保障辅助的，服务对象为机关单位的以及党群、为机关内部管理提供服务的部门分为一类；把具有明显服务于经济发展职能，服务对象主要为企业的单位分为一类，把具有明显服务于民生社会职能的，服务对象主要为个人的单位分为一类。共分为综合保障、服务经济、社会民生三类。分类后的特点是，综合保障类承担的任务较少，服务经济类承担的任务最多，社会民生类承担的任务介于两者之间。
2.任务管理分类。“必要工作量”确定的依据为市委工作要点和市政府工作报告明确的重点工作任务，任务不足的用机关单位内部重点工作补充。考核的管理上分三个口，市委工作要点明确的任务，分类为“市委口”工作任务，由市委办负责考核。政府工作报告明确的任务，分类为“政府口”工作任务，由市政府办负责考核。根据部门“三定”规定以及上级部门制定的部门重点工作任务，分类为“编办口”工作任务，由市委编办负责考核。考核由编办牵头，搭建考核平台、收集数据，协调考核口径，分口审核和考核，最后编办统一汇总。
3.任务类型分类。根据重点工作任务的实施组织形式、重要程度、工作量大小、任务分解情况进行分类，市委、市政府口任务主要分为牵头、重叠、独立、配合、成员单位和一般性配合任务等类型。文件明确的责任部门为多个的，排在第一个的为牵头，后面的为配合；责任部门仅为一个的，类别为独立；市委口和政府口任务重叠的，类别为重叠；文件中责任部门为某项重点工作成员单位的，凡未明确部门名称，类别为成员单位；配合任务和成员单位任务中，工作量小且任务无法分解的，为一般性配合任务，并合并计算。编办口任务分一般编办口任务和全市性综合性编办口任务两种类型。通过对目标任务类型的阶梯细化分类，明确工作量转换系数来衡量每一种类型任务的工作量大小。
4.目标规划指导数的模型。部门目标规划数设为P，目标指导数设定为T，某机关单位的编制数为B，机关单位承担的市委、市政府口任务数量为S，每项任务编制数配置系数为K。
5.必要工作量模型。设定部门必要工作量合计W，将一般性编办口任务设为一个基本工作量M，M=1，其他任务类型的工作量通过工作量系数G转换一定数值的基本工作量，设定机关单位的每项工作量系数相加总和为H。
对疑难问题的分析及对策
在均编工作量考核的实践探索中，存在一些难题，主要数学模型建立是在部门差异较小的理想状态下的，然而随着历年来国家政策调整、职能转变、资源重组，机关单位在编制、职能、机构三个方面存在较大差异，任务和编制分布不均衡。在一些特殊情况下，不符合理想条件，导致结果产生异常。针对这些问题，我们做了一些深入分析，研究了一些方法来修正偏差，主要从以下三个方面入手解决。
1.编制差异方面存在的问题。机关行政编制数差异较大，少的只有三个、多则上百，对这些不在合理的编制与工作量比例范围内的情况，分以下两种情况处理。
对编制数少情况的处理。一是部分群团机关核定的行政编制数较少，如果按照行政编制数确定目标指导数，个别部门目标指导数四舍五入后为0，显然不合理。二是个别部门编制较少，但承担的重点工作量却较多，有编制效率虚高的情形。经调查分析，行政编制过少的群团机关一般都核定有参公事业编制，而编制使用效率虚高的单位一般有下属事业单位人员参与到机关工作中。因此针对以上两种情况，我们一是将群团机关的参公编制也纳入到必要编制数中；二是对编制使用效率虚高的单位，我们通过机构编制评估了解其编制和人员情况，将所属事业单位的事业编制数根据承担工作任务情况折合计算到必要编制数中。
对编制数量过多情况的处理。部分机关单位如公安局、检察院、法院以及部分垂直单位等编制数较多，不能全数纳入必要编制数。与其他单位相比，多出的部分在派出机构、执法机构、承担职能相近的对外分类督查、检查、指导内设机构，向社会提供常规服务内设机构方面，在核定必要编制时，要将其划出，按仅承担机关管理职能确定必要编制数。对分局、支队、巡查等派出执法机构和审判庭、检查部（室） 等内设机构均不在计算内，对单位承担职能相近，用于承担日常工作量编制，选取代表性编制数折合计算。
2.职能差异方面存在的问题。由于部门职能差异，同一项任务的实际所含工作量差异较大，牵头综合性任务工作量大于部门独立完成的和配合性的工作量，同为配合性工作，有的并无实际工作，无法分解的，工作量很少，有的经过分解，确定了有效工作量。为了将不同类型的任务工作量放在一起衡量，我们一是根据目标重要程度、完成组织方式、任务分解情况对目标类型进行分类。二是对目标类型与编制数的关系进行研究，将经济服务序列单位作为研究对象。综合性牵头任务主要分布集中在编制数多的单位，说明只有编制数多的部门才来完成工作量较大任务，牵头任务较配合性任务多目标策划、任务分解、各方协调等工作量。另外个别分布在编制数较少或数量中等的部门，这些任务是本市当前急需重点推进的领域任务，如招商、债务化解，有部分任务是由下属事业单位承担。三是对牵头、重叠任务独立、配合、成员单位、一般性配合任务、编办口任务等目标类型进行工作量排序，赋予合理工作量系数，同时既要防止赋值太高，造成编制数较低单位分值过高，又要防止赋值太低，不能体现承担综合性和重要性具有较高任务的工作量。
3.机构差异方面存在的问题。市委要点和政府工作报告明确的必要任务，不是各部门任务均等，而是有的有，有的没有，有的多有的少，差异较大，虽然已按部门职能差异分序列考核，但还存在一些不平衡的地方。一是人大常委会办公室、政协办公室，其市委、市政府口的任务的必要工作量少，但其多数工作任务主要来自人大办、政协办自身明确的市级一级任务，虽归属编办口任务，与其他部门任务比，其承担全市性工作量明显较高。二是垂直管理部门受到市委、市政府安排必要任务较少，工作任务主要来自上级部门安排和自身内部制定的任务。为解决这些不平衡问题，我们使用了以下解决办法，考虑到部门考核内容实际为市一级的机构制定的任务，将编办口任务分成一般性编办口任务和全市性综合编办口任务；将垂直管理的单独划为一个序列单独考核，将每项任务编制数配置系数提高到6，降低目标指导数。
均编工作量考核的改进
基于绩效考核的均编工作量的研究，是从目标实施方式入手，量化不同类型的工作量，在研究其与编制的关系方面作了一些探讨，也为今后的机构编制核定提供数据参考。鉴于实际工作存在一些问题和条件限制，要充分发挥其数据作用，就要确保数据的准确性，建议做好以下两个方面改进工作。
1.确保必要编制数确定的准确性。在实际操作中，由于必要编制数根据编制数来确定，有助于部门精减编制，未考虑到部门的编制实际使用情况，会影响到必要编制数的准确性。一是不少机关单位编制与实际在编人数不同，有多有少，实际承担任务的人数情况较为复杂，这些会产生个别数据失真。二是存在部分事业单位参与重点工作完成，有的重点工作任务主要为机关所属事业职能任务，有的机关单位起牵头作用，主要任务由事业单位完成；有的机关单位需事业单位辅助完成。这些情况也影响到编制数的准确性。因此准确反映机关单位的编制使用情况，还需要通过机构编制评估，在考核中结合实际情况，对数据异常情况进行分析研究，去伪存真，必要时对必要编制数进行适当调整，使均编工作量反映编制使用的真实效率。
2.确保必要工作量确定的准确性。一是充分考虑高质量发展对工作量的影响，一项任务高质量的完成，细致的任务分解、工作创新需要付出更多精力和人手，高质量完成的工作量与一般进度完成的任务工作量有明显的区别，要结合对目标类型系数的认定，对高质量完成目标任务的，按任务类型的不同给予浮动提高，鼓励争先创优。二是完善必要任务的全面统计。本市机关单位绩效考核中，重点工作任务中除改革任务推进落实、财政预算绩效管理、营商环境质量3项工作外，其他由市委编办牵头考核，由于这3项任务未统计在必要工作量内，对必要工作量数据的准确性和完整性产生了一定影响，要进一步推进各任务牵头考核部门的联动，加强考核结果数据的再运用，将市级机关单位的所有工作都纳入必要工作量的统计范围，既避免重复考核，又保证必要工作量准确性和完整性。
（课题组成员：张志豪、张伟、蒋文）