孙 晓 姜倩倩
〔内容提要〕机构编制资源是重要的政治资源、执政资源，要建立健全机构编制评估管理体系，为提升国家治理效能提供基础支撑。实践中发现，开展机构编制管理评估对科学合理配置机构编制资源起着至关重要的作用。本文以山东省淄博市探索构建事业单位全流程评估体系的实践为例，通过建立覆盖事业单位“入口—过程—结果”的全生命周期管理闭环，从源头防控风险、强化刚性约束、提升使用效益等多维度发力，以健全的评估体系、精准的评估结果推动机构编制管理科学性、规范性提升，为优化事业单位结构布局提供重要参考依据。
开展意义
机构编制管理评估是按照科学合理的内容和程序，对有关机构编制事项申请、执行和机构编制资源使用情况进行客观评价，并将评价结果作为改进机构编制管理、优化机构编制资源配置重要依据的活动。构建科学完善的事业单位评估体系，对提升事业单位设立的科学性、推动事业单位科学规范履职、提升事业单位公益属性，具有深远意义。
1.源头防控风险，提升决策科学性。事业编制作为党和政府的重要执政资源，如何在严守事业编制总量“红线”的同时，保障事业编制使用效益最大化，是摆在机构编制部门面前的一大难题，而事业单位机构编制申请事项评估能够有效解决这一难题。事业单位机构编制申请事项评估作为“事前”进行的评估，能够对拟新设机构、机构编制事项重大调整等进行充分论证，从源头上避免“拍脑袋决策”，量化核编的方法能够科学精准核定单位编制数额，确保资源配置与战略目标、实际需求精准匹配，防范机构臃肿和财政浪费情况的出现。
2.强化刚性约束，维护编制权威。《中国共产党机构编制工作条例》（以下简称《条例》）明确规定，机构编制工作坚持机构编制刚性约束原则，贯彻编制就是法律的要求，机构编制一经确定必须严格执行，录（聘）用人员、配备干部、核拨人员经费等应当以机构编制为基本依据。机构编制执行评估就是聚焦事业单位机构编制规定落实，严查擅自设立机构、超编进人、超职数配备干部等违规行为，是维护机构编制纪律严肃性的关键抓手，能够有效保障国家治理体系高效运行。
3.聚焦核心价值，提升服务效能。机构编制使用效益是机构编制资源的核心价值体现，直接关系到资源配置效率与政府治理效能。《条例》规定，机构编制工作坚持机构编制瘦身与健身相结合的原则，适应经济社会发展变化和财政保障能力，管住管好用活机构编制，严控总量、统筹使用、科学增减，不断提升机构编制资源使用效益。事业单位机构编制使用效益评估直指事业单位“产出”与“效果”，衡量其在提供公益服务、支撑经济社会发展等方面的实际贡献，是推动事业单位从“重投入”向“重产出、重效果”转变的核心驱动力，提升公共服务质量和效率。
4.优化资源配置，服务发展大局。围绕中心、服务大局是机构编制工作的基本要求和重要体现，也是机构编制部门的光荣传统和使命任务。机构编制部门要坚持把机构编制工作放到党和国家事业发展大局中谋划推进，找准机构编制工作着力重点和保障方向，不断提升机构编制工作服务中心大局的质效。通过综合运用机构编制申请事项评估、机构编制执行和使用效益“三项”评估结果，能够为机构编制动态调整、财政投入优化、绩效考核以及深化改革提供精准依据，实现编制资源“有增有减、动态平衡”，确保宝贵资源向关键领域倾斜，为高质量发展提供有力支撑。
具体做法
按照中央编委《机构编制管理评估办法(试行)》，机构编制管理评估分为机构编制申请事项评估、机构编制执行情况评估、机构编制使用效益评估。其中，机构编制申请事项评估是对事业单位机构编制申请事项进行的“事前”评估论证，机构编制执行情况评估是在事业单位设立后或机构编制事项调整后对机构编制规定执行是否到位等情况的评估，机构编制使用效益评估是事业单位在运行过程中，对其履职情况、机构编制资源使用进行的评估，后二者属于“事中”“事后”评估。三个部分相辅相成，实现对事业单位全过程、全链条、闭环式评估，有效论证事业单位设立的科学性、合理性，动态监测事业单位实际运行情况，及时发现掌握单位存在的问题，推动事业单位履职效能和公益属性提升。
1.把好“出入关口”，创新机构编制申请事项评估和量化核编办法。机构编制申请事项评估作为事前的论证评估事项，是机构编制调配的前置关口，从管理的重要性上来说尤为突出。淄博市委编办充分发挥制度机制“管当前、利长远”的作用，主动从规范机构编制申请事项评估审核入手，研究出台《淄博市事业单位机构编制事项评估审核管理办法（试行）》，创新事业编制工作量量化核编法，在充分论证事业单位设立、合并及撤销、机构编制事项调整的科学性和必要性的基础上，科学核定事业单位编制数额，不断提升事业单位科学化设置和规范化管理水平，确保事业单位公益属性的有效发挥。
一是明确事前评估内容。严格落实机构编制刚性约束、总量控制等政策原则，对机构编制使用实行从严从紧控制的思路，从政策口径标准、预期目标标准、参照标准等维度出发，明确机构新设立、合并及撤销、编制事项调整的重点评估内容，具体是做到“三必三要三不”，即新设立机构必须符合法律法规、机构编制管理政策、党和国家机构改革原则及要求，必须符合当前现实任务需要、与同层级同类机构设置基本保持一致，必须是现有机构无法替代、符合公益目的、有合法稳定的经费来源；对事业单位存在被依法撤销、职责任务严重弱化或已经完成、机构性质改变、经批准成立后12个月内未组建等情形的，进行合并或撤销；事业单位机构编制事项调整按照相关政策文件执行，对空编较多、发现存在问题且未整改到位、列入事业单位登记管理系统失信名单的单位不增加编制，多家机构整合后的单位原则上编制只减不增。
二是规范事前评估程序。对机构新设、合并及撤销、编制事项调整的事前评估程序作出明确规范，切实提高事前评估的可操作性。一是部门动议。申请前，主管单位党组（党委）对申请事项的合法合规性、必要性、合理性、可行性进行充分论证评估，经领导班子集体研究决定后，由举办主体向机构编制部门提交申请。二是评估论证。机构编制部门收到举办主体的申请材料后，于10个工作日内，根据事项内容赴举办主体或事业单位开展实地调研和论证评估。通过实地走访、集体座谈、个别访谈、查阅资料等方式，对申请条件和合法合规合理性进行初步核验与调查研究，涉及重大行业问题组织专家论证和风险评估，涉及经费问题征求财政部门的意见建议，必要时组织“两代表一委员”、相关专家、服务对象等进行社会听证，评议结果作为评估论证的重要参考依据。三是审核报批。编办根据论证评估结果拿出初步意见，对于不符合相关法律法规和当前形势任务的，给予单位明确答复，对于初步审核后符合相应设立、调整等条件的，按管理权限分别提请市级相关会议研究决定后下达正式文件办理，涉及如市属副县级及以上机构调整事项，按照程序报上级机构编制部门审批。
三是创新量化核编方法。事业单位经审批设立后，编制数额核定主要是依据国家和省的编制标准，但目前，绝大部分单位无明确编制标准。淄博市委编办立足编制数额与工作量的底层逻辑，按照人、事、时相匹配的原则，以“主要职责→工作量→编制数额”为主线，将事业单位职责逐条分解为具体工作，具体工作逐项量化为工作时间，再综合考量单位职能定位、政府购买服务、体制机制创新、在职人员结构、工作舒适度、机构编制标准等10余项因素，优化确定对编制的影响系数，最终以数据架起职责与编制之间的桥梁，通过数学测算的方式，得出与工作量匹配的编制数额，达成符合客观规律的通用化、精准化、科学化核编方法。核心算法是以一个年度的总工作时间（事业单位全体工作人员完成职责任务耗费的总时间） 除以年人均标准工时（一名工作人员每人每天正常工作时间为7小时，排除生理休息等无效工作时间，每人每天有效工作时间按照6.5小时计算；一年365天，排除法定节假日115天和休假请假按10天，每人每年有效工作天数为240天，则定义年人均标准工时（Ts）=6.5×240，即1560小时），即可得到此工作年度内需要的编制数。在核心算法的基础上，区分综合业务和专业业务，规范同类共性因子，纳入不同影响系数，优化形成综合业务测算数学模型和专业业务测算数学模型，通过测算对比，对综合科室编制数额予以规范精简。同时综合考虑承担市或本系统重点工作、预期工作量等编制核增因素以及社会化服务置换等核减因素，最终形成单位的核定编制数。
2.强化“过程管控”，创新机构编制执行和使用效益数字化评估。紧扣上级要求，将事业单位机构编制执行情况评估和机构编制使用效益评估同步实施。创新运用数字化手段，搭建数字平台，精准设计评估指标，整合机构编制数据，创建数据计算模型，精确呈现评估结果，动态发现单位存在问题，科学提出意见建议，每年形成各单位评估报告，对机构编制执行情况和效益产出进行实时监测，将“事后检查”变为“过程管控”，将“长期发现”变为“周期评价”，实现对编制资源使用全生命周期的动态感知与敏捷响应，有效倒逼事业单位提升机构编制资源使用效益和履职效能。
“一个平台”搭建数字空间。依托事业单位精细化管理平台，搭建数字化评估系统，根据评估需要，设计调查问卷和基础信息采集两大模块，每年年底组织事业单位线上填报。模块开发完成后，选取部分事业单位试运行，收集运行初期存在的问题，对模块功能边调整边完善，最终打造形成了“集约友好、高效稳定、自主可控、安全可信”的数字化监管与评估平台。其中，机构编制执行情况评估以调查问卷自评为主，使用效益评估以基础信息采集表中事业单位填报信息为主，以实名制管理、登记管理、绩效考核系统联动提取的信息为辅，赋能评估结果。
“两大指数”输出评估结果。通过数据建模、拟合运算等方式，创建履职效能（PEI）和机构编制效益评估（IEEI）两大指数，其中，履职效能指数反映事业单位履职效率和能力，机构编制效益评估指数反映事业单位编制配置合理度及履职效益，两大指数均以100分为初始值，在此基础上根据单位实际情况进行增减，以实际得分量化呈现评估结果。“两大指数”初始内容从登记监管、履职监管、机构编制日常监管及精准化服务四个层面设置监管要素，归集数据信息，在数字化基础上分析事业单位机构编制配置合理度等情况，实践中，通过反复校验指数计算模型，调整机构编制效益评估指数为“48”计算模型（即4个一级系数：机构设置、编制配置、人员结构、工作实效；8个二级系数：机构设置规范度、单位运行顺畅度、编制核定标准度、编制使用合理度、人员岗位适配度、人力资源聚焦度、职责任务变化度、经济社会效益成效度），形成更加科学严密的指数计算方式，进一步校准模型逻辑，提升评估精度准度。
“1+4+N”式评估报告呈现具体内容。通过数据串联、对比运算，按照标准模式“一键生成”评估报告初稿，经“两审四查”，即主管部门初审、监管机构复审，查机构编制台账信息、查实名制管理信息、查登记信息、查绩效考核信息，融合日常监管中调研座谈、电话沟通等多渠道获取的信息数据，多方联动验证评估报告的真实性和准确度，最终形成“1+4+N”式多层次跨领域、涵盖市直所有事业单位的评估报告，其中1是一份综合性评估报告，4是指分领域出具市属高校、幼儿园、公立医院等重点领域整体评估报告，N是指各事业单位具体评估报告，汇编所有单位评估报告，形成 《市属事业单位机构编制执行和使用效益评估蓝皮书》。
“1份台账”推动问题整改提升。聚焦体制机制运行、机构设置、编制配备使用、人力资源利用、履职成效等评估要点，以各个单位评估报告反映的单位个体问题为基础，分类汇总形成涵盖机构运行、编制使用、人员结构、职责履行、登记管理5个方面多项具体问题的整改台账，分析问题出现的原因，有针对性地提出整改建议，为下一步改革提供数据参照和支撑。同时，选取部分有代表性的问题，以“提醒函”的方式，反馈至主管部门及事业单位，压实部门单位主体责任，推动问题整改到位。
取得成效
经近些年全面实施，评估体系闭环已经初步形成，评估体系的应用也取得积极进展，三项评估环环相扣，覆盖事业单位“生、管、效”全生命周期，推动机构编制管理从“重审批”向“审批、监管、评估、调整”全流程精细化管理转变，具体体现在以下几个方面。
1.决策源头更加优化。机构编制申请事项评估有效过滤了一批必要性不足、可行性不高的机构设立或项目申请，节约了财政资金和编制资源，提升了决策质量和公信力。事业编制工作量量化核编法实施后，净精减事业编制1277名，其中收回使用效益低下的编制 1904 名，为保障新兴领域、服务基层及新增职责，按照预估工作量数据再分配和下沉编制627名，增减情况均得到主管部门和事业单位的一致认可。
2.编制纪律有效维护。机构编制执行评估常态化，及时发现和纠正了部分“苗头性”问题，比如擅自设立机构并挂牌、部分职责未履行到位等，这些问题一旦在评估结果中呈现，就能够对事业单位及主管部门形成“预警”，提醒相关单位及时处理相关问题，机构编制管理的规范性和权威性也会显著增强。
3.运行效益持续改善。机构编制使用效益直接关联政府职能履行效率和资源利用效率。通过评估，机构编制资源使用效益评估的“指挥棒”作用逐步显现，事业单位及主管部门普遍更加注重目标导向和结果导向，服务意识增强，内部管理优化，涌现出一批服务高效、群众满意度高的标杆单位，机构编制资源投入与产出效果的联系更加紧密。
4.资源配置更趋科学。目前，评估结果已经成为动态调整编制的“硬依据”，精准识别“登记事项未及时变更”“空编不用”“职责未履行”等问题单位，建立编制资源“有增有减”“动态流转”的灵敏调节机制，推动编制资源向任务重、效益高的领域和单位倾斜。截至目前，督促事业单位开展登记变更110余次，调整教育、疾控、国防、水利等领域机构编制事项47项，点明人员结构调优重点单位50余家。评估结果也作为深化改革的必要依据，对效益低下、职能弱化的单位进行撤并或核减编制，重新核定2家单位机构编制规定，调整理顺6家单位内设机构设置和职责，整合核减2家事业单位编制，将资源更多配置到关键民生领域，整体资源使用效率得到提升。
存在问题与挑战
在取得成效的同时，全流程评估体系的构建和应用中仍面临一些困难和挑战，在下一步工作中，需进一步完善体系建设，深化评估结果应用，为优化事业单位整体布局打牢坚实基础。
1.评估体系内部联动需持续加强。目前，机构编制申请事项评估、机构编制执行和使用效益评估的开展相对独立，且由不同科室承担，要逐步打通机构编制申请事项评估和机构编制执行、使用效益评估的壁垒。将机构编制申请事项评估中发现的风险纳入机构编制执行、使用效益评估范畴，进行实时监控，严控风险发生；在机构编制执行和使用效益评估实施过程中，实时监测事业单位职责履行、机构设置、人员使用等情况，将事业单位工作量变化情况与量化核编结果实时对比分析，作为动态调整事业单位职责、编制数额等事项的依据。
2.评估各部分指标内容需持续优化。目前，机构编制执行和使用效益数字化评估中，评估指标体系、两大指数模型和数字化平台系统仍存在优化提升的空间，不同行业、类型单位差异化的精准评价系统仍需进一步开发，量化核编方法也需在原来基础上优化提升，评估工作整体的科学性、可操作性也需强化。另外，随着评估体系的逐步完善和优化提升，未来评估所需的基础数据，尤其是跨部门数据，可能存在采集困难、质量参差不齐等问题，需要建立统一的数据标准和交换机制，系统整合机构编制实名制系统、事业单位登记系统、财政预算与支付系统、社保参保系统、人事管理系统、业务主管部门的统计系统、12345等公共服务热线数据，甚至空间地理信息等外部数据，围绕“机构”“职能”“编制”“人员”“财务”“业务”“服务对象”等核心实体，构建逻辑关联、动态更新的主题数据库，形成评估的“数据仓库”，提升评估效率和准确性。
3.数字技术支撑作用需持续加强。目前，机构编制执行和使用效益评估已采用“数字化+线上”方式，但是机构编制申请事项评估仍旧采取线下实地调研、电话沟通等手段，大数据等数字化技术的应用深度有待加强。下一步将逐步探索运用数字化技术，建设机构编制“一体化”数智服务平台，创新机构编制事项调整线上申请、编制核增线上计算模型等，在机构设立、编制核增（调整）等事前环节，通过线上填报减轻单位负担，通过数字化模型精准测算职能任务饱和度、区域服务人口变化趋势、可比单位效能基准等关键指标，为审批提供量化支撑，确保“好钢用在刀刃上”，保证机构编制资源高效使用。同时，要进一步借力数字化、“AI”等手段，推动机构编制执行和使用效益评估更加智能、高效、便捷，提升评估的精准度和实效性。
4.评估结果应用需持续深化。目前，评估结果运用虽已与事业单位考核、“双随机、一公开”检查等挂钩，但在实际操作中，有时受制于人员安置、历史遗留问题等复杂因素，评估中发现的问题不能立时解决，主管部门和事业单位作为问题解决的主体，问题解决的力度和及时性仍需加强。另外，评估中发现的问题，比如，编制结构核定和岗位设置不一致、超编配备单位领导等问题，需要调动多个部门力量协调解决，但目前部门间的协同机制仍不十分畅通，“条块”矛盾在评估结果运用中时有显现。要在改革中有序解决评估过程中发现的问题，尽可能打破编办、财政、人社、主管部门之间协同配合的“壁垒”，进一步强化部门间协同配合和信息共享机制，推动多部门协调配合、联合出台相关政策文件，有力有效解决相关问题。
（作者单位：中共淄博市委机构编制委员会办公室）