林宏军
〔内容提要〕具身智能作为“人工智能+”战略的核心赛道，正倒逼地方政府探索新型产业治理模式。文章从组织行为学视角，以经济先行区为研究对象，分析各地的改革实践，提出“组织结构—组织职能—组织运行”分析框架。研究表明混合型组织形态破解“谁来管”的主体缺位，场景孵化型政府职能重构“管什么”的角色定位，一站式服务机制优化“怎么管”的运行效能。三条路径构成破解“没人管、多头管、管不好”的有效方案。编制管理的终极指向是动态治理能力，应建立“编制+产业”联席会议制度，让编制资源跟随产业需求“动起来”。
2025年，“具身智能”首次写入我国政府工作报告，标志着这一人工智能与机器人深度融合的前沿领域正式上升为国家战略。对于地方政府而言，如何在这一轮科技革命中抢占先机，不仅考验技术创新速度，更考验体制创新能力。
具身智能产业具有典型的跨界融合特征：它既涉及AI算法，又涉及机器人硬件制造，还涉及数据要素流通，应用场景横跨工业、医疗、教育、城市治理等多个领域。然而，传统政府机构按行业条块分割，部门壁垒高筑。长期以来，地方政府在推动新兴产业发展过程中面临共性问题：一是“没人管”，缺乏明确的主管机构；二是“多头管”，工信、发改、科技、数据等部门职能交叉；三是“管不好”，现有机构职能定位与技术发展不匹配，监管滞后于创新，服务跟不上需求。文章聚焦经济先行区，从组织行为学的组织结构、组织职能、组织运行三个方面，系统分析具身智能产业体制改革的实践路径，为破解现实难题提供可复制的行动参考。
混合型的组织结构创新：解决部门分割与产业融合冲突的痛点
以某东部沿海城市为例，一家人形机器人企业在申请产品测试时，需要分别对接工信局的技术标准、市场监管局的检测认证、科技局的研发补贴、数据局的数据合规审查，前后耗时4个月，而同类产品在海外市场仅需1个月即可完成合规流程。这种“九龙治水”的局面，严重制约了产业创新发展。混合型组织（“局+中心+公司”）通过“行政刚性定规则、市场弹性破边界”的双重机制，实现了对传统科层制的超越。
混合型组织并未取消各部门的法定职能，而是通过“行政定规则+事业通流程+市场配资源”的架构，构建了一个“柔性界面”：对外，企业感受到的是一个“整体政府”，降低了制度性交易成本；对内，产业促进局作为“大脑”协调分工，服务中心作为“双手”执行穿透，国资平台作为“血液”输送养分。这种组织形态将政府部门的权威性（刚性）与市场机制的灵活性（弹性）结合在一起，为高度不确定性的新兴产业提供了一个既稳定又敏捷的治理载体。
1.构建“局+中心+公司”的混合型组织。借鉴佛山顺德的实践经验，地方先行区打破传统单一机构设置模式，构建“行政+事业+市场”三位一体的组织体系。一是行政层（产业促进局）。保持10-15人精干行政编制，负责战略规划、政策制定、统筹协调。人员配置要求“懂产业、通法律、善沟通”，通过面向社会公开招聘具有产业背景的专业人才补充。二是事业层（产业发展服务中心）。设立实行企业化管理的事业单位，承接审批服务、场景对接、人才服务等专业事务。核心创新机制在于编制周转池，允许中心在核定编制总额内，根据产业发展阶段动态调整人员配置；在于特聘岗位制度，高薪聘请产业界出身的技术经理人、投资人担任项目专员，突破薪酬限制。某街道企业服务中心成立后，通过特聘机制引入3名具有机器人企业背景的专业人才，实现了“从建机构到办实事”的快速跨越。三是市场层（国资平台公司）。组建或重组国资平台公司，负责产业基金运作、专业园区建设运营、公共算力（数据平台）的市场化运营。广州市白云区由白云建科集团打造的云湾具身智能创新中心，采用“政府主导+国企运营”模式，整合政策、资本、空间资源，目前已吸引十余家产业链企业入驻。顺德区已实现企业服务中心镇街全域覆盖，在此基础上建立“顺企优享”供采对接工作机制。2025年10月举办的具身智能机器人产业对接交流会，汇聚紫东太初、天太、开普勒等具身智能企业，以及伊之密、顺威、万家乐等应用企业，合计40余家企业代表实现面对面接洽。天太机器人已拿到全球首个具身智能人形机器人10000台订单，2026年是具身智能人形机器人的规模商用元年，公司预计实现3到4倍增长。
2.“敏捷工作组”机制。针对具身智能在特定场景的落地需求，由业务职能局牵头，从发改、卫健、市场监管等部门抽调人员，组建“场景突破攻坚专班”。专班实行“双组长制”（行政领导+技术专家），任务完成后即解散，人员回原单位。长沙经开区在推动智能工厂新场景应用中，采用类似机制，由经济发展局牵头，联合中国信通院、湖南具身智能创新中心、鸿蒙生态创新中心等单位，组建专项工作组，为企业提供智能工厂梯度培育政策辅导与供需对接服务，力争到2027年引进 20 家 AI 头部企业、培育50家高新技术企业、打造50个标杆应用场景、超百个上下游生态。
场景孵化的组织职能重构：解决审批监管模式滞后于技术创新速度的痛点
传统的政府职能以审批监管为核心，习惯于“企业申请—政府审批—事后监管”模式。但具身智能技术迭代速度快，等政府走完审批流程，技术和市场已经发生巨变。结果往往是“管得严就死，放得开就乱”。政府要实现从“裁判员”到“合伙人”的转型，关键在于重新定义政府与市场的关系，将手中的场景资源从“监管对象”转化为“孵化工具”，通过风险共担、价值共享的机制设计，让政企关系从“你管我干”走向“共生共长”。
裁判员关注的是“是否符合既定规则”，其权力来源于事后裁决，与企业是监管与被监管的对立关系。合伙人关注的是“如何共同把蛋糕做大”，其价值来源于资源整合与风险分担，与企业是利益与共的共生关系。在这一过程中，政府的审批权被“场景吸引力”所取代。企业之所以愿意来，不是因为这里“管得松”，而是因为这里“有饭吃”（真实的场景需求）、“能试错”（包容的监管环境）、“能赚钱”（清晰的商业闭环）。这正是政企关系进入“共生时代”的本质特征。
1.设立“场景创新促进科”。在产业促进局内部，突破传统科室设置，专门设立“场景创新促进科”。其核心职能是扮演“首席场景挖掘官”：主动对接城管、交通、医疗、教育等行业部门，挖掘政府和社会治理中的痛点，将其包装成“机会清单”向全球具身智能企业发布，让企业带着技术来解决真实问题。深圳市罗湖区在2026年1月举办的“深港同心·罗湖创景”场景创新大会上，面向全球发布了41项“创新机会清单”，涵盖低空经济、智慧养老、数字应急、AI医疗等十大标杆场景，释放合作需求总价值超亿元。大会现场，超过百项前沿科技成果集中亮相，十余项重磅签约落地。深圳市空天产业基金落户罗湖正是看中其“湾区枢纽+应用场景”的独特优势。
2.“场景合伙人”制度。“场景合伙人”制度是深圳市罗湖区的又一制度创新。在这一机制下，政府从传统的采购方或管理者，转型为生态组织者与资源协调者；企业从孤立的供应商，转变为风险共担、收益共享的共同体成员。机制设计：政府开放场景资源，提供试点空间和政策支持；企业投入技术和资金，共同开发解决方案；成功落地的项目，双方共享知识产权和商业收益。华为生态伙伴亿普科技作为“合伙人”深度参与罗湖“鸿蒙银行”“鸿蒙学校”等场景建设，推动技术标准化与行业适配。
3.“监管沙盒”机制。“监管沙盒”源自英国金融监管创新，核心逻辑是，在确保安全底线的前提下，为创新企业提供有限时空的“试验田”，豁免部分现行法规约束，允许其在一定范围内试错。北京经济技术开发区 （亦庄） 在2023年11月挂牌成立北京数据基础制度先行区，率先在全国探索数据安全与流通“监管沙盒”机制，发布全国首个场景化、字段级数据出境负面清单，建成全国首个人工智能数据训练基地。2025年7月发布的20条措施进一步明确，将在自动驾驶、医药健康、金融消费、工业制造等领域，探索建立包容审慎的柔性监管模式，推动责任豁免制度落地。总体实现合规服务与审核时长压减58%、评估备案申报材料页数压减 45%、第三方服务费用压减55%，显著降低了企业成本。深港协同方面，香港与深圳市罗湖区正在探索“香港试制度、深圳试场景”的互补模式。大湾区低空经济联盟有关人士指出，监管沙盒是香港基于灵活、包容、安全、可控理念打造的可控性试验体系。香港专注于前沿技术的原型验证与规则探索，深圳负责技术的快速迭代与商业闭环，形成高效的风险分担与价值共创机制。
一站式服务的组织运行优化：解决企业“找不到门、认不准人、跑不完的腿”的痛点
某机器人企业负责人坦言：“我们公司只有50个人，却要安排3个人专门跑政府手续，这本身就是一种资源浪费。”其表象是流程繁琐，但根源在于政府组织能力的“认知断层”。政府工作人员不懂产业逻辑，无法预判企业需求；产业人士不懂政府运行，无法高效对接资源。要实现从“能办事”（照章受理）到“懂产业”（精准赋能）的跨越，必须依靠跨界人才流动与数据共享这两大引擎，打破政府与市场之间的“知识高墙”和“信息孤岛”。
让政府服务从“能办事”走向“懂产业”，本质上是将政府的能力底座从“行政权力”转向“专业知识”与“数据资产”。当政府不再只是一个“盖章的地方”，而是一个“懂行、有料、能托底”的产业合伙人时，企业自然无需再安排3个人专门跑手续。因为那3个人的工作，已经被一个更聪明的政府系统替代。
1.“一站式”服务体系构建。一是物理集中。在政务服务中心设立“具身智能产业专窗”，将涉及多部门的审批事项整合为“一件事”，实行“一表申报、并联审批”。广州市白云区在云湾具身智能创新中心设立服务专窗，为企业提供从政策咨询到项目落地的全流程服务。白云区对机器人研发销售的最高奖励达 1000 万元，对“揭榜挂帅”成功单位同样给予 1000 万元奖励。二是逻辑集中。赋予产业促进局“综合协调权”。对于跨部门的复杂事项，由产业促进局作为唯一接口对接企业，内部通过数字化平台分发给各职能部门，限定办结时间。企业只进一扇门，只找一个人。
2.人才机制创新。一是双向挂职机制。选派优秀年轻干部到头部具身智能企业挂职半年，学习企业管理、技术趋势；邀请企业高管或技术骨干到产业促进局挂任“局长助理”，参与政策研究和企业服务。湖北省安陆市建立“重点项目全周期服务驿站”，已选派20名懂招商、懂经济、有潜力的干部到驿站轮流挂职。这些干部牵头协调解决了企业落户、要素保障等各类问题，为35家本地企业、来安考察企业提供了精准高效的服务。安陆市营商环境促进中心坚持“战场选马、实干练兵”，推动更多年轻干部在经济主战场经风雨、长才干。山东省日照市岚山区创新实施“双向挂职”工作模式，选派业务骨干赴北京科技大学挂职学习，同时邀请北科大专家深入企业生产一线开展技术指导。截至目前，北科大已与岚山区多家企业联合开展技术攻关20余项，精准对接科技成果 300 余项，集中解决了一批产业发展技术难题。二是产业顾问制。设立“特聘产业顾问”岗位（非编制，给予工作经费和荣誉），聘请国内外顶尖专家、企业家组成顾问团，每季度召开闭门会，为先行区产业发展把脉问诊。南京市鼓楼区在2025年9月举办的江苏产学研合作对接大会上，汇聚50余位国内外专家，围绕“商业落地与场景突破”主题，为区域产业发展提供高端决策咨询。
3.数据要素配置机制。具身智能发展高度依赖高质量数据。政府手中掌握大量公共数据，但长期以来“数据孤岛”现象严重，企业难以获取合规数据用于模型训练。北京经开区实施“数据制度先行计划”，每年发放1亿元“数据券”直接补贴数据产品采购，满足大中小企业用数需求；对数据标注服务平台、流通基础设施分别给予最高1000万元、2000万元支持。通过“数据集补贴推动数据供给，数据券拉动数据需求”双向发力，预计1元财政补贴可撬动5到8元社会资本投入数据交易。绍兴市上虞区曹娥江开发区建设的杭州湾具身智能创新中心，成功发布全国首个工业具身垂域大模型“舜造GRP01”，并率先在全国实现数据商业化交易，首单60万元数据采集合同已落地。该中心还入选浙江省人工智能行业高质量数据集建设首批试点。上虞区计划每年安排5000万元以上资金支持具身智能产业发展，依托华孚建设的AIGC智算中心提供3000PFLOPS AI算力，为数据处理和分析精准赋能。
改革途径的有机协同推进
三条改革途径并非彼此孤立的举措，而是构成一个“体、用、脉”贯通的有机生命体。组织结构创新是“体”，通过构建“局+中心+公司”的混合型组织体系，为新兴产业治理提供了稳定的制度载体，从根本上解决了“谁来管”的主体缺位问题；组织职能重构是“用”，在载体确立的基础上，推动政府角色从审批监管者向场景孵化者转型，以“场景合伙人”的身份重新定义“管什么”，将政府的场景资源转化为产业发展的核心动能；组织运行优化是“脉”，通过一站式服务打破部门壁垒，借助双向挂职与数据共享打通人才与信息的堵点，让“怎么管”从粗放走向精准，从低效走向专业。正是这种“体用合一、脉络贯通”的协同逻辑，使得政府治理真正实现了从分散到整合、从管制到赋能、从静态到动态的质变。
1.分阶段实施。一是试点期（1-2年）。在先行区内部突破，选择“场景创新促进科”或“监管沙盒”等一项或两项改革举措先行试点，1年内形成可复制经验。二是建制期 （3-5年）。基于试点经验，调整产业促进局“三定”规定，正式设立相关内设机构，推动事业单位和国资平台改革，实现“行政+事业+市场”协同运作。三是定型期（5年以上）。将成熟改革举措通过地方立法或政府规章形式固定下来，建立机构编制动态评估与调整机制，为全国统一市场下的体制支撑提供“地方样本”。
2.风险防控。监管沙盒必须设立明确安全边界和退出机制；公共数据开放必须确保隐私保护和数据安全；特聘岗位制度需建立回避制度，防止利益冲突。同时，争取省级乃至国家层面改革授权，建立容错纠错机制，鼓励干部在改革创新中担当作为，设立专项改革资金保障改革举措落地。
具身智能产业正处于规模化商用的前夜。广东天太机器人获得全球首笔万台人形机器人订单，上虞区实现数据商业化交易首单落地，深港协同探索“监管沙盒+场景沃土”互补模式。这些先行者的实践表明，谁能率先破解“管不好”的体制难题，谁就能在这场产业竞赛中抢占先机。
“动态治理”的编制弹性管理
经济先行区应当抓住“人工智能+”战略机遇，以组织形态创新激发活力，以职能重构释放动能，以运行机制优化提升效能，将制度创新转化为产业发展的核心竞争力。下一步，机构编制部门可探索建立“编制+产业”联席会议制度，推动编办与产业部门常态化对话。平台制度化解决“怎么谈”的问题，让对话有机制、有频率；响应动态化解决“谈什么”的问题，让编制跟着产业走、跟着职能变；管理闭环化解决“谈完怎么办”的问题，让每一次对话都有结果、有改进。
1.建立制度化对话平台，变“临时协调”为“常态联动”。破除编办与产业部门之间“无事不见、有事才找”的碎片化沟通模式，在先行区试点设立“编制+产业”联席会议制度。联席会议由编办牵头，产业促进、发改、科技等相关部门定期参加（如每季度一次），邀请重点企业代表和行业专家列席。会议议题聚焦产业变化对编制配置的新需求、现有编制的使用绩效、跨部门职能调整的可行性等。通过制度化安排，使编制管理从被动应对转向主动对接，从“关门算账”转向“开门问策”。
2.构建需求导向的响应机制，变“静态核定”为“动态适配”。改变过去按科室、按层级“一刀切”核定编制的做法，建立“产业需求—职能调整—编制配置”的快速响应链条。产业部门在联席会议上提出下一阶段产业发展重点、急需专业人才类型、新增职能领域等需求；编办据此开展编制资源“二次配置”，通过编制周转池、特聘岗位、政府购买服务等多元方式，在不突破编制总额的前提下实现资源向高增长、高需求的产业赛道倾斜。同时，建立编制使用绩效评估机制，对绩效差的部门适度核减编制，将释放出的编制投向产业一线，实现“编随事走、动态平衡”。
3.强化结果导向的闭环管理，变“一次分配”为“持续优化”。将常态化对话的成果转化为编制管理的实质性调整，形成“需求提出—资源匹配—绩效评估—反馈优化”的闭环。每年度由编办会同产业部门，对重点产业领域的编制使用效益进行联合评估，重点考察专业人才占比、产业服务响应速度、企业满意度等关键指标。评估结果作为下一年度编制动态调整的核心依据。对成效显著的创新做法（如特聘岗位、敏捷工作组），及时通过修订“三定”规定或出台地方规章予以固化，推动编制管理从“经验型管控”走向“数据化治理”。
（作者单位：中共海口市委机构编制委员会办公室）