李志武
〔内容提要〕专业化人民法庭在司法实践中广泛分布，但其机构编制管理尚缺乏系统逻辑。本文立足机构编制视角，辨析专业化人民法庭与专门法庭、专门法院的概念边界，明确其派出机构属性、编制单列特征及“类案专审+基层治理”的职能定位。通过考察当前设立现状与区域分布，揭示“名专实不专”、机构设置碎片化、编制配置失衡等核心困境。进而提出规范路径：总量控制与存量盘活、职能差异化配置、设置程序法定化与规格纠偏、实名制管理与编制统筹、动态评估与退出机制。旨在推动综合性人民法庭与专业化人民法庭协同发展，为优化人民法庭机构编制资源配置提供参考。
专业化人民法庭是人民法庭体系中的重要类型，在司法实践中广泛存在。当前，多数机构编制工作人员对传统人民法庭的运行机制较为熟悉，但对专业化人民法庭的机构设置、职责配置、运行模式等缺乏系统认识。为此，有必要厘清概念边界，剖析设立运行中的现实困境，进而探索机构编制管理层面的优化路径，为科学配置人民法庭机构编制资源提供支撑。
专业化人民法庭及相关概念辨析
专业化人民法庭并非《人民法院组织法》中的法定概念，但在最高人民法院有关人民法庭建设的规范性文件中已有明确指引。厘清其内涵，同时区分专门法庭、专门法院两类易混机构，是理顺机构编制管理逻辑的前置基础。
1.专业化人民法庭的内涵界定与编制管理属性。依据 《最高人民法院关于推动新时代人民法庭工作高质量发展的意见》（法发〔2021〕24号）相关规定，专业化人民法庭系基层人民法院派驻乡镇、园区、城区的派出机构，以特定类型案件集中专业化审理为核心职能，兼顾诉源治理、矛盾调处等基层司法服务，主要布局于城市建成区、近郊及特色产业集聚区域，专攻道交、劳动、物业、旅游、少年、家事、金融商事、环境资源等类型化案件，以及特定区域或者特定产业的案件。它是人民法庭的一种功能类型，与综合性人民法庭同属基层人民法院的派出机构和组成部分，代表国家行使审判权。其核心特征是对专业性较强、类型化特征明显的案件实行专门或集中审理。
从机构编制管理视角分析，其属性可归纳为以下方面。
机构法定属性。建制设立依托《人民法院组织法》第二十六条[1]，以及最高人民法院有关人民法庭建设系列配套文件，机构设立、更名、撤销，以及命名、工作任务等均受司法制度与机构编制政策法规约束。
属地依附属性。具有较强的地域性，依托乡镇（街道）、开发区设立，机构名称大多锚定行政区划，管辖范围与属地地域深度绑定。
编制单列属性。落实机构编制实名制管理，独立单列户头，编制、领导职数实行单列管理，不再与所属基层法院机关编制捆绑混用，这是机构编制管理从过往粗放型向精细化转型的体现，有助于保障人民法庭实体化、规范化运行。
职能差异化属性。坚持综合性与专业化相结合，以专业化为主，聚焦类型化、专业化案件；与传统综合性人民法庭全域包揽辖区各类案件为主形成显著差异。
2.专业化人民法庭与专门法庭的实质区别。专门法庭属于法院内设审判业务庭，和作为派出机构的专业化人民法庭在机构属性、职能配置、地域特征上本质不同。
机构属性方面。专门法庭为法院内设机构，一般设立于中级及以上人民法院，设立审批层级高，一般需经最高人民法院审批，如长沙知识产权法庭、长沙破产法庭。专业化法庭是基层法院派出机构，建制落地于县域层面。
职能配置方面。专门法庭拥有专属管辖权，以疑难重大、新型专业案件（专利、破产等）审理为核心，兼具行业裁判规则创制功能；专业化人民法庭仅审理简易、常规类专业纠纷，主要涉及一些特定类型案件和有关社会治理职能的案件，无排他性专属管辖权。
地域属性方面。专门法庭具有弱地域性，往往打破行政区划限制实行跨区域管辖，命名上多体现功能而非地名。相比之下，专业化人民法庭审理的案件以简易或一般案件为主，聚焦特定类型案件及基层社会治理职能，具有强地域性特点。
3.专业化人民法庭与专门法院显著差异。专门法院是我国法定独立审判序列，同地方各级人民法院并列，和专业化人民法庭在设置权限、职能定位、机构规格方面差距显著。
设立权限。专门法院由全国人大常委会依法审批设立，顶层统筹建制方案，实践中先由中央深改委确定方案，最高人民法院据此向全国人大提交议案，最后由全国人大常委会作出决定完成法定设立程序。专业化人民法庭由地方按照机构编制管理权限统筹报批设立。
职能定位。专门法院立足国家战略与行业治理，兼顾专业审判与行业司法规则构建（海事、军事、知识产权法院）；专业化法庭聚焦县域基层治理，以便民诉讼、类案专审、属地纠纷源头化解为核心任务。
机构规格。专门法院为独立建制审判机关，层级对标中级人民法院，有较为完整的内部组织结构；专业化法庭无独立法院层级，不再下设机构，庭长职级等同于基层法院内设庭室负责人。
机构编制视域下专业化人民法庭运行现状与现实痛点
伴随市场经济业态细分与基层纠纷类型化趋势，全国专业化人民法庭稳步扩容，区域布局依托地方产业呈现差异化特征，但职能运行、机构设置、编制配备等方面的矛盾逐步凸显。
1.发展现状：总量规模平稳、区域布局差异化。
从总体规模来看，2021年全国在运人民法庭10145 家，专业化人民法庭 840 家（单设 332 家、挂牌 508 家）[2] ；截至 2025 年全国法庭总量升至11035 家[3] ，专业化人民法庭占比稳定在8%—10%，整体保持平稳态势。选址上以城区、近郊为主，县域乡村布设偏少，除道交、劳动、物业、旅游、少年家事、金融商事、环境资源等领域的专业审判之外，统一承接诉源治理、人民调解指导等延伸职能，总体上定位于“三个便于”“三个服务”（即便于当事人诉讼、便于人民法院依法独立公正高效行使审判权、便于人民群众及时感受到公平正义，服务全面推进乡村振兴、服务基层社会治理、服务人民群众高品质生活需要）[4] 。
从区域布局来看，东部沿海、长三角主要立足数字经济、高新产业、外向型经济，布局科技商事、知识产权、数字司法类专业化人民法庭；中西部地区主要围绕乡村振兴、流域生态、文旅产业，重点设置旅游、环资、涉农特色法庭；东北老工业基地主要锚定现代农业、冰雪文旅、重工配套纠纷，打造适配地方产业的专业化法庭。
从案件类型分布，金融类法庭集聚一线及省会核心商务区，环资法庭沿长江、黄河流域、重点生态保护区跨域布设；道交法庭落地大中型城市及部分经济发达县城；家事少年法庭全域覆盖城乡；低空经济、生物医药等特色法庭集中于深圳无人机产业、上海生物医药等产业集群城市。
2.突出痛点：职能虚化、设置无序、编制配备失衡。
职能运行方面：“名专实不专”现象突出。部分专业化人民法庭存在代行综合性人民法庭或本院机关内设审判庭职能的情形，职能交叉重叠，实质上沦为院机关内设审判庭的案件“蓄水池”或简易案件消化机构，审理的多为简易案件，沦为“小额（简易）诉讼法庭”，未能体现服务地方发展特色的专业化目标。还有个别法庭虽挂牌“金融”“知产”“劳动”“环资”等名称，但缺乏固定专业团队，未实行同类案件集中管辖，仍兼审大量普通民商事或行政案件，“专业”仅存于牌子，缺乏实质性的审判经验积累和队伍沉淀，偏离立足地方特色产业、专攻特定类型纠纷的设立初衷。
机构设置方面：碎片化与布局不合理。一是立项论证缺位，地方对标跟风设立，部分专业化人民法庭脱离本地案件体量实际，出现无案可审的“空心法庭”或机构限额“空转”现象，空耗机构限额与司法资源。二是空间布局冗余，部分专业人民法庭与本院机关同址办公、服务半径重叠，建制必要性不足。三是机构规格超标，不少专业化人民法庭机构规格高于派出法院内设庭室，违背派出机构建制规格不得高于机关内设机构的机构编制管理规定[5] 。
编制配备方面：混用与不均衡。一方面编制单列落实不到位，少数法庭编制仍与院机关编制捆绑混用，实名制独立台账制度流于形式；另一方面省域同类型法庭编制配置差距悬殊，同类自贸专业化人民法庭在编人员从3人至11人不等，缺乏统一定编标准，编制资源分配无规范化依据。
规范路径：全链条优化专业化人民法庭机构管理
针对上述困境，应在省域内统筹使用现有人民法庭机构编制资源，优化专业化人民法庭布局，立足机构编制法定化、总量严控、存量盘活改革思路，从资源统筹、职能细化、设立审批、编制落地、动态考评五大维度构建闭环管理体系。
1.严格控制规模，盘活存量法庭资源。严格控制专业化人民法庭规模，审慎研究新设，是坚守机构编制总量控制红线、优化司法资源配置的必然要求。依托现有法庭机构存量挖潜增效，按照优化协同高效原则，对案件萎缩、驻地紧邻法院机关、常年空转的综合性法庭实施撤并整合，清退“空心庭”“挂牌空壳庭”；按照撤一建一、撤多建一原则，利用腾挪出的机构限额，根据工作需要，坚持必要性原则，严把新设入口关，从源头上卡住“无案可审”的闲置专业化法庭和“名专实杂”的挂牌专业化人民法庭，杜绝新增机构限额无序扩容。
2.细化权责边界，实现职能错位专业化配置。锚定“专而精、特而实”的职能定位，依托基层法院内设机构改革方案划定内外案件清单。明确院机关审判庭与专业化法庭案件管辖边界，实现疑难复杂案件由院机关庭室审理、常规类型案件归口专业化人民法庭，与院机关审判庭室形成业务错位互补格局；规范法庭命名规则，机构名称直观体现专业属性，从制度层面杜绝专业职能泛化。
3.遵循法治原则，统一规范机构设置。严格贯彻机构编制法定化要求，将专业化人民法庭设置纳入法治化轨道。设立条件方面，综合当地经济社会发展程度、案件数量、区域面积、人口数量、交通条件、信息化建设水平及参与基层治理任务等因素，按照“三个服务”“三个便于”要求，构建以“核心案件量+专业化案件占比+区域战略需求”为核心的指标体系，实事求是设置专业化法庭，避免盲目追求亮点。设立程序方面，落实党管机构编制原则及省以下法院省级统管体制要求，强化机构编制部门职能作用，明确专业化人民法庭的设置（含设立、变更、撤销）由所涉基层人民法院研究提出意见，逐级报省高级法院汇总审核后，由省高级法院党组统一报省级机构编制部门按照规定权限和程序审批。机构规格方面，除法律法规和中央文件另有明确规定外，应严格执行派出机构规格一般与派出机关内设机构相当的刚性要求，即专业化人民法庭负责人职级与本院审判庭负责人职级相同。对目前部分法庭规格高定、超规格核定职数的情形应予以纠偏。可差异化核定负责人职数，案件量大、任务繁重、人员编制较多的，可适当核定副庭长或由审判委员会专职委员兼任庭长；案件量较小、人员编制较少的，可仅核定庭长职数。
4.刚性落实实名制，健全编制统筹调配机制。一是强制实现编制分户单列，专业化法庭编制在实名制系统独立建档，严禁法院机关挤占、挪用法庭人员编制。二是省级层面搭建政法编制周转池制度，落实机构编制资源向基层、一线倾斜原则，坚持以案定编、以事定员，编制资源向办案量大、基层治理任务繁重的专业化人民法庭倾斜，下沉相应的审判人员及其辅助人员力量。三是探索建立以年人均案件量为核心测算指标的定编模型，统一省内同类专业化人民法庭定编基准，缩小同类型专业化人民法庭编制配置落差，缺口辅助人员可通过政府购买法律服务补充，保持编制配备相对均衡。
5.引入评估机制，实现动态退出。将专业化法庭纳入机构编制执行情况评估范围，常态化开展评估，围绕案件专业化占比、在编人员在岗履职、职能落地成效、属地司法需求四项指标开展年度考评。对常年专业案件不足、名专实杂、人员无法固定配置的低效法庭，依规启动撤并、转型程序，形成“达标留存、低效退出”的动态建制管理模式。
专业化人民法庭是优化基层司法供给、赋能基层治理的重要载体，其规范化建设需要统筹司法职能需求与机构编制管理规定。通过厘清制度边界、优化设置布局、细化审批规范、刚性编制管理、动态优胜劣汰，破解当前法庭建制虚化、资源错配难题，推动专业化人民法庭从“规模扩张”转向“提质增效”，在当前法庭机构编制资源有限前提下最大化释放基层专业化司法效能。
（作者单位：中共湖南省委机构编制委员会办公室）
注释：
[1]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国人民法院组织法[Z].2018.
[2]最高人民法院.最高人民法院关于推动新时代人民法庭工作高质量发展的意见[Z].2021.
[3]最高人民法院.最高人民法院第五次全国人民法庭工作会议[R].2025.
[4]最高人民法院.最高人民法院关于推动新时代人民法庭工作高质量发展的意见[Z].2021.
[5]中央编办监督检查司.规范领导职数管理工作指南[M].北京：人民日报出版社，2018：28-36.