李家平
〔内容提要〕本文以优化纵向职能配置为研究核心，立足机构编制工作职能，梳理各地推进权责清单建设、下放审批执法事项、统筹编制资源下沉等实践成效，剖析权责划分不清、放权程序不规范、编制保障缺位、监督评估机制不完善四类突出问题。围绕转变治理理念、健全闭环制度、深化数字赋能、优化资源配置提出系统性对策，为理顺省市县乡层级权责、构建协同高效纵向治理体系提供参考。
纵向职能配置是完善政府治理体系、提升整体治理效能的关键环节，事关上级决策部署落地落实、区域发展活力激发和基层治理提质增效。机构编制部门作为统筹推进机构职能体系建设、优化层级权责配置、规范履职运行秩序的核心职能部门，承担着划分上下级权责边界、优化编制资源布局、规范层级履职运行的重要职责。当前，纵向职能配置运行中仍存在权责划分不够精细、事项下放不够规范、资源保障不够匹配、监督管控不够到位等突出问题，一定程度制约了治理体系高效运转。基于此，本文立足机构编制工作视角，系统梳理纵向职能配置工作现状，深入剖析现存突出短板及深层成因，针对性提出提质增效的实践路径，为构建上下贯通、权责统一、协同高效的纵向治理体系提供参考借鉴。
纵向职能配置中机构编制工作的实践成效与突出短板
近年来，各级机构编制部门深入贯彻落实《中国共产党机构编制工作条例》等法规制度，围绕纵向职能配置精准发力、主动作为，在统筹权责划分、优化机构设置、保障政策落地等方面取得积极成效，但与新时代治理现代化要求相比仍存在明显短板，亟待加以解决。
1.纵向职能配置取得的工作成效。
权责清单与履职事项清单建设持续推进，纵向权责边界与基层履职边界逐步厘清。各级机构编制部门牵头推进权责清单制度建设，系统梳理上下级政府及职能部门法定权责事项，严格落实“清单之外无权力”刚性要求，为规范纵向职能配置筑牢坚实制度根基。乡镇（街道）履职事项清单作为权责清单体系的延伸与补充，立足基层治理实操场景，进一步细化基层履职范围、明晰县乡履职边界，有效补齐了权责清单落地基层的实操短板。截至2025年6月底，全国3.8万个乡镇（街道）已全面完成履职事项清单编制工作，从制度层面有效破解基层治理“小马拉大车”突出难题，切实为基层减负增效。
事项下放统筹力度持续加大，基层赋能成效逐步凸显。各地机构编制部门统筹推进审批、执法等事项下放，推动资源、服务、管理向基层下沉。河南信阳市委编办紧扣开发区“三化三制”改革要求，坚持“能放尽放、按需赋权、权责匹配”原则，系统梳理下放园区经济管理相关权限，严格履行审核会商、集体审议程序，同步配套承接实施方案、开展业务实操培训，切实打通权限落地“最后一公里”，充分释放园区发展活力；江苏南通市委编办印发《关于进一步规范部门职能下放的若干规定》，明确事项下放的条件、标准和流程，指导镇（街道）梳理无法承接的赋权事项并按程序上收，平均上收事项279项，其中经济发达镇平均上收425项，推动基层履职更加精准高效、贴合实际。
机构编制资源配置不断优化，基层保障能力持续提升。各地机构编制部门坚持“减上补下”工作思路，通过建立编制“周转池”“蓄水池”等创新模式，优化编制资源纵向配置，重点向基层和重点领域倾斜。湖北十堰市委编办健全编制“周转池”统筹机制，聚焦区域主导产业发展需求，近年来持续向绿色低碳、生态环保、生物医药、智能制造等重点领域精准调配周转编制162名，以编制资源精准赋能产业提质升级；江苏南通市委编办近年来为经济发达镇核增行政编制22名、事业编制47名，深化人员统筹使用，有效提升基层治理能力；各地普遍按照“几办几中心”模式，统筹设置乡镇（街道）内设机构和事业单位，聚焦基层党建、民生服务、平安法治等核心职能，推动基层机构设置更加简约高效、务实管用。
2.纵向职能配置存在的突出问题。
在肯定成效的同时，对标新时代机构改革和基层治理工作要求，机构编制部门在纵向职能统筹、事项下放把关、资源配套保障、全程监督问效等方面的职能作用尚未完全释放，纵向职能配置运行仍存在诸多突出问题，具体体现在四个方面。
统筹协调缺位，纵向权责划分不够清晰。部分机构编制部门对纵向职能体系缺乏系统前瞻谋划，统筹协调作用发挥不充分，上下级职能交叉、权责脱节问题突出。一方面，部分上级业务部门重放权、轻监管、轻配套，未评估基层承载能力，未经机构编制部门审核便自行下放审批、执法事项，致使基层承接乏力。另一方面，层级权责划分精细化不足，普遍存在上下同责、权责倒挂现象。不少行业省市县职能高度重合，上级既管宏观统筹又插手微观事务，基层既要落实各类部署，还要承担属地兜底责任，形成多级共管、出事基层担责的失衡格局，既加重基层工作负担，又引发层级推诿、治理内耗，拉低纵向治理整体效能。
审核把关弱化，事项下放程序不够规范。省、市层面下放审批、执法、公共服务事项时，普遍存在流程简化、论证缺失问题。部分业务部门仅将放权视作内部业务调整，忽视纵向职能调整的法定属性，刻意绕开机构编制部门前置审核、可行性论证等法定环节，仅凭内部工作安排下放事项。缺少机构编制部门对事项下放必要性、基层承接能力、权责匹配度的专业研判，不少下放事项脱离基层职能定位，出现上级随意放权、基层无力承接、工作空转的问题。部分地区批量下放执法事项后，未同步调配编制、配齐人员、组织业务培训，基层执法力量薄弱、专业能力不足，难以落实法定监管职责，滋生监管盲区，损害行政执法的规范与实效。
保障配套不足，“权随事转、编随事转”落实不到位。机构编制部门在事项下放过程中的配套保障作用发挥不充分，未能严格落实“权随事转、编随事转、钱随事转”原则，导致基层承接工作面临诸多困境，普遍存在“事项下沉、编制不下沉”的失衡问题。经笔者调研统计，某县近3年累计承接省、市两级下沉政务服务事项260 余项，仅同步拨付少量配套经费，未同步下沉编制、配齐专职人员，是基层权责与编制保障不匹配的典型案例。
监督评估缺失，职能运行效能难以保障。当前，纵向职能配置常态化监督、动态化评估、闭环式问效机制尚未完全健全，机构编制部门对层级权责运行、事项下放落地、清单制度落实、编制资源适配等工作缺乏全过程、常态化跟踪管控。对纵向职能运行中存在的职能交叉、权责脱节、下放失范、保障缺位等问题，发现不及时、研判不精准、整改不彻底。同时，机构编制监督问责刚性不足，针对“未批先放、绕开审核、盲目放权、权责空转”等违规行为，缺乏明确的问责标准和刚性约束，违纪违规成本较低，难以形成有效震慑，导致不规范下放、权责不对等、资源不匹配等问题反复出现，严重制约纵向职能体系规范有序运行。
纵向职能配置不规范对治理效能的负面影响
机构编制工作在纵向职能配置中作用发挥不足，不仅违反机构编制管理相关法律法规，更会导致纵向治理体系运行不畅、治理效能持续下降，引发一系列连锁反应，主要体现在以下两个方面。
1.割裂层级权责体系，阻碍政策落地。机构编制工作的核心目标是实现权责一致、协同高效。纵向职能配置中统筹协调缺位、审核把关弱化，会导致上下级权责边界模糊、职能交叉重叠，进而出现“上推下卸、推诿扯皮”的现象。一方面，上级部门下放事项后，未切实履行监管指导、跟踪帮扶职责，导致事项运行不规范、成效打折扣；另一方面，基层因缺乏编制、人员等配套保障，无法有效承接下放事项，出现“接不住、管不好”的问题，最终导致中央决策部署落地受阻、政策效应大打折扣。
2.浪费机构编制资源，加重基层负担。机构编制资源是重要的政治资源、执政资源，必须坚持科学配置、高效利用，坚决杜绝资源闲置浪费。纵向职能配置不规范，最突出的弊端就是造成职能事项与编制资源配置脱节，形成上下级资源错配、双向浪费的突出问题，这一矛盾在省、市向基层下放权责事项过程中表现得尤为突出。上级部门将大量审批、监管、执法事项下沉基层后，自身原有履职任务大幅缩减，但普遍未同步精简内设机构、压缩岗位职数、划转对应编制，导致上级机关出现职能弱化、人员闲置、编制空耗的低效状态。与之相对，基层承接新增大量履职事项后，缺乏对应的编制、人员力量支撑，只能通过挤占现有工作力量、超负荷在岗运转的方式推进工作，不仅加重基层工作负担，还导致工作人员精力分散，难以聚焦核心主业，更形成“上级编制闲置、基层力量紧缺”的结构性失衡格局。
机构编制工作在纵向职能配置中作用发挥不足的深层原因
深入剖析上述问题，其根源涉及制度机制、工作能力等多个层面，既有主观因素，也有客观因素，具体可归纳为以下四个方面。
1.履职认知存在偏差，职能定位不够清晰。纵向职能配置不规范、权责运行失衡，根源在于全域层面治理认知偏差与职能定位错位。从部门层面看，各业务部门普遍存在“重业务推进、轻体制规范”的惯性思维，将事项下放、职能下沉视为简单的工作任务转嫁，未能深刻认识纵向职能调整属于法定机构权责重构、资源重配的系统性改革，普遍规避机构编制法定审核程序，导致职能调整脱离层级治理规律。从机构编制部门自身层面看，部分机构编制部门履职定位偏窄，长期固化于“审批管控、静态监管”的传统职能，缺乏统筹纵向治理体系建设的全局思维和前瞻意识，对上下级权责适配、编制资源动态均衡、基层承接能力匹配等深层次问题研判不足，多为被动跟进改革任务，主动谋划、系统统筹的治理功能发挥不充分，从源头埋下纵向职能运行不规范的各类隐患。
2.制度建设存在短板，运行机制不够健全。支撑纵向职能规范化运行的制度框架不够完备，流程体系存在漏洞，是各类不规范问题反复出现的核心体制诱因。一是前置管控制度刚性不足，目前尚未形成覆盖全部领域、全流程的职能下放审核制度，下放审核标准模糊、边界宽泛，多为形式化审核，无法从合法性、适配性、保障性维度开展实质性把关，给部门随意放权、违规放权留下制度空间。二是跨域协同制度缺位，机构编制、业务主管、财政、司法等关联部门缺乏制度化联动机制，权责调整、事项下放、经费保障、人员配套工作各自为政，“事随责走、钱随事转、编随事转”的联动原则缺乏制度刚性约束，直接造成事权、财权、编制权脱节失衡。三是监督问责制度偏弱，现有监督体系重事后整改、轻事前事中管控，问责标准细化不足、追责力度偏软，对省、市级部门违规调整职能、规避法定程序等行为缺乏有效约束，制度震慑力不足。
3.专业能力存在不足，治理方式较为传统。面对基层治理现代化、权责体系动态调整的新形势，机构编制队伍履职能力和治理手段存在明显适配短板，难以满足精细化、动态化纵向治理需求。在专业履职层面，部分工作人员对机构编制法规政策、层级职能运行规律掌握不深，调研研判、统筹适配、精准配编的专业能力不足，下沉一线调研频次不足、实情掌握不透，导致权责划分、事项审核、资源统筹缺乏精准的数据支撑和实操依据。在治理手段层面，传统人工化、静态化管理模式弊端凸显，数字化、智能化治理赋能不足，对权责清单更新、编制资源调配、事项下放落地情况缺乏动态监测、智能研判和闭环管控。
4.改革推进不够均衡，程序规范有待强化。基层领域改革节奏快、任务重，部分地区存在“重改革进度、轻程序规范，重落地效率、轻体制适配”的失衡导向，间接加剧纵向职能配置乱象。在改革推进过程中，部分部门为快速完成放权改革、落实上级任务，简化、后置甚至规避机构编制法定审核程序，以专项文件、工作部署替代法定体制调整，造成职能下放超前、体制规范滞后的程序错位。同时，权责清单动态更新机制与改革推进节奏不同步，出现“政策已落地、清单未更新”的空档期，导致下放事项权责边界模糊、合法性存疑。此外，部分机构设置过度追求上下对口、形式统一，忽视区域差异、基层承载能力和履职实际需求，进一步造成纵向职能配置与基层治理实战需求适配度不足的结构性问题。
强化机构编制工作在纵向职能配置中作用发挥的路径探索
强化机构编制工作在纵向职能配置中的作用发挥，必须深入贯彻落实《中国共产党机构编制工作条例》，立足机构编制部门核心职责，聚焦问题导向、目标导向、结果导向，从认知提升、制度机制、工作能力、监督保障等方面协同发力，推动构建上下协同、权责一致、运行高效的纵向治理体系。
1.转变履职思维，夯实规范治理基础。立足纵向治理体系现代化建设全局，全面重塑机构编制工作履职理念与治理格局，破除传统履职惯性与认知壁垒。各级党委政府要提高政治站位，将机构编制法定化、纵向职能规范化建设纳入治理现代化全局统筹推进，牢固树立“体制先行、权责匹配、资源适配”的治理理念，明确机构编制部门在纵向权责重构、事项下放管控、编制资源统筹中的法定核心地位。各级机构编制部门要主动跳出传统审批管控思维，树立前瞻性、系统性、全域性治理思维，主动前置介入基层赋能、园区改革等重点工作，提前研判纵向职能调整堵点难点。同时常态化开展政策普法和业务宣讲，压实各行业部门体制规范意识，杜绝随意放权、违规调权行为，凝聚起依法履职、规范放权、协同治理的整体工作格局。
2.健全制度机制，规范职能运行秩序。聚焦纵向职能调整全流程，搭建“事前审核、事中协同、事后监管”的闭环制度体系，补齐制度短板、强化刚性约束。健全标准化前置审核制度，统一权责事项下放、职能层级调整的审核要件、流程标准和准入门槛，严格落实机构编制部门前置审核必审制度，建立多部门会商机制，从源头严控放权质量。健全跨部门常态化协同制度，打通编办、业务主管、财政、司法联动通道，将“钱随事转、编随事转、权责同步”纳入制度硬性要求，彻底解决事权、财权、编制权脱节问题。健全监督评估与问责制度，细化机构编制违规行为问责清单，常态化开展事项下放“回头看”，将权责运行质效、编制保障落实情况纳入部门绩效考核，以制度刚性杜绝违规放权、悬空放权等问题。
3.深化数字赋能，提升精准治理水平。以专业化队伍建设、数字化改革赋能为抓手，全方位提升机构编制工作精准治理、精准服务能力。一方面，建强专业队伍，常态化开展法规政策、调研研判、职能配置等专项培训，引导工作人员下沉基层常态化调研，精准掌握层级履职差异、基层承接短板、岗位编制缺口，以扎实调研成果支撑体制机制优化调整。另一方面，深化数字化改革赋能，对标山东诸城权责拓扑图数字化治理经验，搭建一体化纵向职能配置数字平台，实现权责清单动态更新、层级权责可视化梳理、编制资源智能调配、事项下放全程溯源，以数字化手段破解传统静态管理滞后、精准度不足的短板。严格落实中央印发的《关于用好乡镇（街道）履行职责事项清单的具体措施》，持续规范清单动态管理、精准厘清县乡权责边界，依托清单制度固化基层履职范围、规范层级放权行为，稳步提升机构编制服务基层治理、赋能高质量发展的精细化规范化保障能力。
4.优化资源配置，提升纵向治理质效。坚持问题导向、实战导向，聚焦权责错配、资源失衡、下放失范等核心问题，抓实重点改革任务，切实提升纵向治理实效。精准优化层级权责体系，科学划分省、市、县、乡四级履职边界，厘清宏观统筹与落地执行的职能差异，破解上下同责、权责倒挂、推诿内耗问题。严格规范事项下放实战流程，摒弃“一刀切”放权模式，精准筛选适配基层承接的下沉事项，配套业务培训、驻点帮扶、动态整改机制，确保放权落地见效。深度优化编制资源纵向布局，依托编制“周转池”“蓄水池”模式深化“减上补下”，建立事项下放与编制划转联动机制，推动编制资源从上级闲置领域向基层刚需领域、重点产业、民生治理倾斜，彻底破解层级资源错配难题，构建简约高效、权责一致、保障有力的纵向治理体系。
纵向职能配置是构建协同高效政府治理体系的关键支撑，机构编制工作在层级权责划分、编制资源优化、职能运行规范中发挥着不可或缺的核心作用。随着改革持续深化与基层治理现代化稳步推进，规范纵向职能配置、破解权责失衡与资源错配问题，是推进机构编制法定化、赋能基层减负增效的重要举措。各级机构编制部门需立足职能定位，持续更新治理理念、健全制度机制、提升履职能力、抓实改革举措，不断厘清纵向权责边界、优化编制资源布局、完善监督闭环体系，着力构建上下贯通、权责一致、协同高效的纵向治理格局，为区域经济社会高质量发展提供坚实有力的体制机制和编制资源保障。
（作者单位：中共十堰市委机构编制委员会办公室）