王程远
〔内容提要〕大数据时代，行政审批体制改革的核心逻辑正在从“审批权的物理集中”转向“数据要素的价值释放”，其本质不是权力的简单集中或回归，而是以数据为纽带实现“专业的事专业部门办、跨域的事数据平台统”的新型治理格局。本文系统梳理了江苏某设区市行政审批管理体制从政务服务管理办公室到行政审批局再到数据局的三次跃迁，揭示了“集成审批”向“数据赋能”转型的内在变化；通过相对集中行政许可权使用情况分析，发现数据局行使审批权中的结构性问题，提出调整集中审批事项，构建“网上智能高效审批”模式，健全审管联动闭环机制的改革路径。
党的二十大报告将数据资源明确为生产要素，标志着数据要素在国家治理现代化中的战略地位实现历史性跃升。2023年以来，全国范围内掀起了新一轮机构改革浪潮，各地行政审批局相继整合组建数据局，行政审批职能与数据管理职能实现体制性汇合，行政审批体制改革进入了以数据赋能为核心驱动力的新阶段。机构整合必然涉及职能事项的优化调整，如何科学配置审批事项、强化审管联动、发挥数据赋能优势，成为当前亟待破解的课题。本文试以江苏H市为例，通过梳理该市从政务服务管理办公室（以下简称“政务办”） 到行政审批局再到数据局的改革过程，研究分析相对集中许可事项审批中的问题，并提出系统性优化路径。
演进历程：行政审批管理体制的三次变革
H市从早期的政务办实现审批事项“物理集中”，到行政审批局推行“一枚印章管审批”的“化学融合”，再到数据局探索“数据赋能”的转型，每次超越都是服务型政府建设的深化。
1.政务办：政务服务“物理集中”的探索实践。2013年底，H市在行政审批中心和招标投标管理办公室基础上组建政务办。当时核心任务是解决企业群众“门难找、多头跑”的问题，主要是推进“三集中、三到位”，将各部门行政审批职能整合由一个处室承担，单设行政许可处或在相关处室挂牌，审批人员全部集中进驻政务大厅办理，实现“进一扇门、办所有事”。至2014年，全市行政许可及服务事项由原来的789项减少到422项，平均承诺办理时限从 26.97 个工作日压缩至3.92个工作日。政务办的制度贡献在于建立了“物理集中”的服务模式，但审批权仍保留在各职能部门，“授权不到位、审批链条长”的问题并未根本解决。
2.行政审批局：“一枚印章管审批”的体制突破。2017年，作为全省相对集中行政许可权改革试点市，H市撤销政务办，设立行政审批局，挂政务办牌子，作为市政府工作部门；市场准入、投资建设、社会事务等领域16个部门56项行政许可权划转至行政审批局，实现“一枚印章管审批”。行政审批局在向主城区和开发区下放权力的同时，全面开展审批流程系统重构，深入推进“一件事”改革，大幅压缩审批环节和时限，企业登记、施工许可等高频事项的平均申请材料压缩三分之一，审批链条时长缩短超过70%，110个“一件事”全市通办联办。
3.数据局：数据智能赋能行政审批的重要转型。“十四五”时期，以数据要素为核心驱动力的数字政府建设上升为国家战略，从中央到地方相继组建数据局。2024年，H市启动行政审批局向数据局的转隶组建工作，政务办挂牌不变，整合了原行政审批局职责和大数据管理、数字经济发展、智慧城市建设、营商环境建设等职责，形成“数据管理+政务服务+营商环境”职能架构。数据局的优势是“数据赋能”，能够将全链条标准化审批制度成果与数据要素的“技术优势”叠加，推动审批业务与智能技术深度融合，为智能审批、无感审批、精准监管开辟新路径。该市建成苏北首个IDC骨干网络汇聚节点，归集政务数据近20亿条，公共数据按需共享率达100%；依托DeepSeek大模型，研发“一件事”“边说边办”政务模型，实现证照注销“语音问答、意愿确认、智能问办”。当前，机构整合必然涉及职能的调整，数据局承担的行政审批事项，其中半数需要行业主管部门提供支持，审批与监管分离、专业协同成本高、纵向协调不顺等深层矛盾开始显现。
运行实践：数据局行使相对集中许可权中的问题
行政审批局实现了审批权从“物理集中”向“化学融合”的跨越，完成了“审批权集中起来系统优化”的历史使命。但审管分离的体制也带来新挑战，特别是集中审批事项由数据局行使后，审批部门与主管部门的信息协同、业务指导、审管联动等问题逐渐凸显，有必要对集中审批事项进行重新审视和科学调整。
1.审批用印的合法性与规范性隐忧。行政审批局转为数据局后，原行政审批局印章的存废以及数据局审批用印的合法性成为实践中的焦点问题。数据局（政务办）进行集中审批时不再使用“行政审批局”印章，多数换用“政务服务管理办公室”印章，在实际工作中，其用印的合法性、权威性以及社会认可度受到影响，特别是在法律规定的证照的审批用印上受到质疑，全国通用性会受到限制。相对集中行政许可权改革的法律授权对象是“行政审批局”而非“数据局”，若未通过地方立法或政府规章明确数据局的主体资格，其审批决定的合法性面临挑战。
2.省市审批部门不对应的协调成本。省数据局（政务办）没有行政审批职能，相关行政审批事项由省住建厅、省市场监管局等行业主管部门审批。市数据局与省行业主管部门之间并无直接行政隶属或业务指导关系，遇到审批难题时，市数据局需要协调市行业主管部门，再对接省行业主管部门，多边协调链条长、难度大。而且市数据局使用的专业审批系统都是由省主管部门开发的，各领域改革也都是相关主管部门牵头实施，在系统维护费、改革落实上容易存在扯皮，这种“上下不对应”增加了沟通成本。
3.专业审批事项的适应性矛盾。市数据局承担的审批事项中，一些建设工程、卫生健康、农业畜牧类专业事项，高度依赖行业技术标准和专业技术判断。市数据局审批人员难以充分掌握多个行业的专业知识体系并实现动态更新，审批过程中有些需要向原主管部门咨询，陷入“受理—咨询—再审批”的低效工作循环。由于市数据局与同级及上级主管部门缺乏稳定的业务指导关系，上级行业主管部门的新政策、新系统上线时，数据局的收文与人员培训往往会受到影响，相关审批业务政策和操作规程难以同步更新，容易出现政策执行偏差。
4.审批监管的高效协同难题。由行政审批局集中行使审批权，可以深度优化审批流程，全面提升审批效率，但也存在审批与监管分离的内在风险，一些专业领域审批与监管协同难度增加。特别是数据局成立后，工作重心逐步向数字政府建设、数据要素市场培育等领域，审批与监管的衔接沟通关注度降低，审管信息推送的及时性、规范性和主动性方面仍有优化空间，审管一体的高效协同更多依赖于个人关系和临时沟通协调，长期保持持续高效的协同运行机制的难度较大。
优化路径：以数据赋能重构行政审批体制
针对数据局集中审批中的问题，本文提出“专业事项划回、综合事项保留、数据赋能统筹”的改革思路，推动数据局从“审批主体”向“统筹协调、督促考核的赋能枢纽”转型，构建数据局统筹协调、数据赋能+部门专业审批、全程监管的行政审批体制。
1.科学调整审批事项，推动专业审批权归位。全面梳理数据局集中行使的审批事项，充分考虑专业性、协同成本、监管衔接和群众便利度，推动专业审批事项稳妥有序划回原主管部门。对于建设工程、卫生健康、农业畜牧、市场准入等专业技术性强的事项，其审批结论直接决定后续监管的重点和方式，审批与监管一体联动会更好。将这些事项划回原行业主管部门，可以实现“专业的人审、专业的人管”，有效降低协同成本、提高审批效率。数据局重点保留业务量较少、单独为每个部门设立窗口不经济、更方便群众就近线下办理的综合审批事项，这类事项由数据局集中行使，有助于降低行政成本、统一服务标准。对于数据局集中行使的审批事项，以政府行文的方式明确数据局行政审批主体地位，统一规范启用“数据局行政审批专用章”；对于划出的专业审批事项，用印规范亦同步调整，确保法律效力有效衔接。
2.加快数据局职能转变，推动高效审批进入新阶段。数据局的主要职能是推进数字政府、数字经济、数字社会建设，以及营商环境建设工作。行政审批事项划转后，数据局的职能应从“直接审批”转向“统筹协调”和“督促考核”。一是统筹数据融合应用与数字政府建设，打通部门、层级间信息壁垒，为审批部门提供统一的数据支撑服务，进一步优化网上审批流程，提供智能审批技术服务。二是统筹营商环境建设与考核评价，将营商环境评价指标与审批效能监测相结合，通过数据分析精准识别企业群众办事的痛点堵点，建立常态化督导考核机制，定期通报部门审批效率、服务质量、后期监管情况。
3.健全网上智能审批模式，深化“一件事”集成服务。数据局的核心优势在于数据治理能力，而非具体审批业务。应依托一体化政务服务平台，构建“前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”的网上智能高效审批模式。一是打造网上智能审批平台。将审批事项的申请条件、材料清单、办理流程等全部标准化、数据化，将操作规程、常见问题、政策解读等进行数字化沉淀，优化人工智能大模型在政务服务中的应用，实现“秒批秒办”“无感审批”。二是深化“高效办成一件事”改革。围绕企业开办、不动产登记、工程建设等高频场景按“一件事”标准进行流程重构，深化跨部门数据融合使用，实现“一次告知、一表申请、一窗受理、一网通办”。三是强化电子证照归集应用。依托审批平台，对证照延续、变更登记等事项实现系统自动调取电子证照、自动核验资质条件，实现“免提交”“免填写”。
4.健全审管联动闭环机制，打通数据流通全链条。无论审批事项如何调整，审批与监管之间的信息流转都是必须解决的基础性问题，特别是数据局集中行使的部分综合审批事项与负责监管的行业主管部门之间，更要完善审管联动机制。一是构建“审批—监管—执法—信用”四位一体数据闭环，依托一体化政务大数据平台，实现审批信息实时推送至监管部门，监管信息即时回传至审批系统，执法处罚信息同步纳入企业信用档案。二是建立“推送认领”责任机制，审批信息推送后，监管部门须在规定工作日内完成认领，超时未认领的系统自动标记并通报。三是完善审批业务联动和业务培训保障机制，加强部门间工作联系，将数据局审批人员纳入行业主管部门的培训体系，确保政策同步更新、业务标准同步掌握。
大数据时代，行政审批体制改革的本质不是权力的简单集中或回归，而是以数据为纽带实现“专业的事专业部门办、跨域的事数据平台统”的新型治理格局。在当前数据局职能重构、体制融合的关键时期，将专业审批事项划回原主管部门，强化数据局在流程再造、数据共享、效能考核方面的统筹枢纽作用，释放数据要素在行政审批领域的赋能效应，实现从“集成审批”到“数据赋能”“智能审批”的模式转型。
（作者单位：中共淮安市委机构编制委员会办公室）