林宏军
〔内容提要〕机构编制部门如何借助智能技术重构内设机构、再造业务流程，是推进机构编制高质量发展的重要命题。本文立足《中国共产党机构编制工作条例》的制度框架，引入整体性治理理论与流程再造理论，系统诊断传统内设机构的结构性困境，提出“五科一中心”重组方案，提炼“双栖制”“虚拟建制”等概念工具，构建智能驱动的流程再造路径与保障体系。研究认为，转型应以数据贯通打破职能分割、以流程闭环取代线性传递、以刚性约束守住纪律底线，在技术赋能与制度保障双轮驱动下，迈向“资源统筹、智能驱动、闭环管控”的内部治理新形态。
《中国共产党机构编制工作条例》（以下简称《条例》）明确要求机构编制工作遵循“优化协同高效”原则，但机构编制部门面临科室分割、信息滞后、决策靠经验等矛盾，存在显著执行落差。人工智能的加速迭代为弥合这一落差提供了可能，宁波、深圳等地已开展实践探索。然而现有改革多聚焦“用技术赋能审批”，对机构编制部门最核心的组织问题，如内设机构如何调整、职能如何配置、流程如何重新设计缺乏系统回应。文章以机构编制闭环管理、编制资源统筹、数智化转型为核心概念，以整体性治理与流程再造为理论视角，以“流程闭环”界定内部运行机制边界，聚焦人工智能时代机构编制部门如何通过内设机构重组与流程再造，实现内部运行机制的系统性转型。
智能条件下内设机构与职能配置模式重构
1.传统内设机构职能配置的深层矛盾。传统机构编制部门按行政与事业身份分列管理，审批与监督分设，但实际割裂、基层指导职能悬空。以地市级编办为例，行政机构编制科、事业机构编制科、监督检查科、综合科各管一块。这套架构随着编制调配复杂度上升与审批效率要求提高，结构性困境逐渐暴露。从整体性治理视角审视，主要有三个问题。一是协同碎片化。机关改革与事业单位改革各管一段、缺乏系统设计，行政与事业编制资源难以统筹调配。二是信息孤岛化。审批与监督脱节，审批实况无法传导至监督环节。三是服务悬浮化。基层指导职能长期被兼管，缺乏专门机构对基层编制管理能力建设负责。智能技术的引入并不自动解决上述矛盾，但它带来关键契机，让数据从“科室固守资产”变成“全流程通行证”，倒逼从“职能惯性”转向“流程逻辑”重新设计内设机构。
2.“五科一中心”内设机构重组方案。“五科一中心”架构的提出，遵循“诊断问题—回应问题—形成方案”的推导逻辑。针对前述协同碎片化问题，将行政机构编制科与事业机构编制科合并为机构编制管理与论证科，实现从“身份分割”到“资源统筹”的整合；针对服务悬浮化问题，将长期漂移的基层指导职能实体化为基层指导科，形成管理触角向下延伸的组织支点；针对信息孤岛化问题，在保留登记科独立性的同时，以虚拟建制设立编制数据与智能技术应用中心，在不突破机构限额的前提下为各科室提供统一的技术支撑与数据底座，由此形成“五科一中心”架构。五科各有专责、一中心贯通支撑，既回应了碎片化、孤岛化、悬浮化三重困境，又在机构限额约束下找到了可行性边界。
综合保障科。保留人事、财务、文电、后勤等传统职能，新增统筹技术人员行政管理和数字化专项经费管理两项核心职责，为“双栖制”人员提供行政支撑。
机构编制管理与论证科。合并行政机构编制科与事业机构编制科，统管全口径编制资源的受理、论证与调配。内设智能受理岗（接件与AI初审快速办理）、综合论证岗（复杂跨领域事项交叉论证）、编制池专管岗（统一运营周转编制池与人才专项编制）。合并逻辑在于，智能系统已打通实名制数据的身份壁垒，管理组织也应在业务层面整合，实现从“管身份”到“管资源”的跃迁。这一跃迁的价值落点在于，编制资源不再被身份标签固化，而是能够跟随公共服务需求的变动而流动。如事业单位“编制银行”，教育、医疗、基层治理等群众关切的领域能够更快获得编制保障，这正是《条例》“以人民为中心”原则在组织设计层面的制度化体现。
智能督导与绩效评估科。保留监督检查科核心职能并智能化升级。依托平台实时巡检能力，对超编进人、超职数配干部、未按期整改等问题自动监测预警；人力集中于预警复核、现场核查、绩效评估与问责建议。通过绩效评估将编制使用效益与群众满意度挂钩，使监督从“看台账”延伸到“看实效”。如“智管优配”平台对各部门编制执行与履职效能进行“多维度、实时化、动态化感知”，是这一升级的鲜活实践。
基层指导科。将长期漂移的基层指导职能实体化，负责乡镇街道编制管理的政策指导、业务培训、系统延伸和执行督导。跨地区统筹调剂、各类周转池、减上补下等，若无专门科室跟踪问效，极易“沉下去、用不好”。基层指导科的核心价值在于管理触角延伸，让编制管理真正扎根于基层治理的土壤。
事业单位登记科。坚持“审批与登记分离”的权力制衡原则，与“管理与论证科”形成审批—登记制约，与“智能督导科”形成绩效评估与法人注销联动，实现从“出生”到“退出”的全生命周期闭环。
编制数据与智能技术应用中心。虚拟建制与双栖管理，这是关键制度创新。该中心以虚拟建制方式挂靠电子政务中心，不新增机构个数，但在业务上拥有独立技术视角和一票知情权，为五个科室提供平等技术支撑。中心设首席架构师一职，作为整个智能化转型的技术总策划和总协调人，直接向编办领导汇报。中心人员实行“双栖制”管理。一是身份归属与专业独立的二元分离，行政归属由综合保障科统一负责，专业标准认定与技术判断权由首席架构师统一调度；二是“行政—技术”双线考核，业务科室评协作表现，技术中心评专业水平；三是技术人员在业务流程中拥有独立发言权，可对存在模型风险的方案出具保留意见，不经业务科长过滤，直接进入首席架构师组织的技术研判。
五个科室在统一数据底盘上形成智能协同生态，管理与论证科审批结果自动推送至登记科和智能督导科，智能督导预警实时反馈至受理端形成前置拦截；任务型专班由智能派单系统根据负载和人员特长自动触发跨科室调配。重大项目急需用编时可启动“编制沙盒”机制，总量红线内弹性调配，全程留痕、到期自动回收。从理论角度看，这一协同生态将协调嵌入系统规则，信息流动从“请求—回应”转为“自动触发—同步更新”，大幅降低协调成本，是整体性治理“协调与整合”机制的组织实现。从治理价值角度看，协同生态的核心意义在于，降低制度性交易成本，减少申报单位在不同科室间的往返奔波，让编制资源更快到达服务群众的岗位。
智能驱动的内部工作流程再造
1.业务受理与初审环节的智能化重塑。传统受理环节的最大痛点是材料反复补正和多头审查。从流程再造视角看，这是“职能分割导致流程断裂”的典型表现，同一业务流程被分割给多个职能部门各自审查，整体流程无人负责。智能驱动实现“全平台统一接件、智能前置审查”，申请统一从线上入口提交，系统同步自动核验实名制信息、法人登记状态、问题整改情况等前置条件，核验结果一次性反馈。如某市通过流程再造与数据共享，精简60余项申请要素，实现15张表单一键生成，大幅压缩办理时限。业务分类由AI自动判定，单一常规事项自动归口智能受理岗，由机器人全流程办理；综合复杂事项推送综合论证岗，系统同步完成主办判定。关键是嵌入刚性红线约束，系统对超编进人、擅自设机构等违规情形硬性拦截，对问题整改未销号单位自动冻结全部申请权限，任何人不得手动解锁。如某市采用“人工核查+智能筛查”双重校验。受理环节的价值提升在于，申报单位从“反复跑”变为“一次办”，降低了行政成本，也减少了人为裁量的空间，让规则面前人人平等。
2.论证办理环节的智能化流程设计。论证是核心环节，对专业能力要求最高。传统模式依赖个人经验和知识储备，质量因人而异。智能条件下实现“数据驱动、人机协作”，系统自动汇集政策法规条文、同类历史案例、编制使用数据与履职效能信息，进行合规性与合理性初步研判，生成论证参考报告。如某县以投入、产出、贡献和满意度四类指标为基础构建KPI绩效评估体系；某区深度挖掘历史编制数据与经济发展、人口结构等指标的关联性，构建科学预测模型，可预测未来五年教育、医疗等重点领域编制缺口。这一设计体现“将知识工作从个人经验转化为系统能力”的核心理念。AI负责信息汇集、初步比对、模板填充等规则明确的任务，人负责价值权衡、多因素综合判断、政策创新空间把握等高阶任务。论证结果输出环节，标准化批复文书由 AI 填充模板，人工审核后一键生成，审批结果同步抄送智能督导科、登记科和数智中心，实现“办结即同步、同步即监管”。论证环节的价值转向在于，从“经验判断”到“数据驱动”，让编制决策的依据更加透明、可追溯，减少因信息不对称导致的资源错配，使有限的编制真正投向群众需求最迫切的领域。
3.监督问效环节的闭环智能化。传统监督依赖年度抽查、年终考评等“时点式”方式，问题发现滞后，难以形成有效闭环。智能条件下实现“全周期、全链条”闭环管控，系统实时动态监测编制执行情况，依据预设预警规则自动抓取偏差，分级预警并自动分拨。如某市建立监测预警规则，推动管理从“被动响应”向“主动预见、智能防控”升级。问题整改状态与受理权限自动关联，未完成整改的单位后续编制申请被系统自动拦截。可实行全周期闭环，管理与论证科批准设立后触发登记科启动法人登记，智能督导科绩效评估判定不合格后触发注销程序建议。某科大数据评估应用平台已实现“评估指标自动推荐、评估报告一键生成、评估数据全程可溯”。从整体性治理视角看，这一闭环使管理从“分段负责、各自为政”转变为“全链条贯通、责任可追溯”，正是“从碎片走向整合”的实现。闭环管控的深层价值不仅在于效率提升，更在于公平保障，它确保编制资源不被违规占用、不被低效沉淀，使公共资源真正用于满足人民群众对公共服务的人员需求，体现了《条例》有关机构编制工作原则在流程设计中的制度化落地。
智能内部运行机制的保障体系
1.数据治理与安全基础。高质量编制数据是智能平台的根基。某市汇聚中央、省、市三级机构编制数据及跨部门共享数据等六大类资源，建成统一标准的数据仓，通过“每日预警、每周审核、每月比对、每半年交叉检查”核验机制确保数据质量。某地通过政务外网隔离、国密算法加密、身份强认证、操作全留痕、数据分级分权精细管控等手段，构建纵深防御体系，并对公安等敏感信息脱敏处理。AI模型本身也需建立偏差持续监测机制。
2.“技术—组织”关系与治理边界。技术为组织变革提供可能但不自动带来变革，技术效能取决于制度安排、权力结构和人员能力。组织并不直接使用“客观的技术”，而是经过组织认知过滤、制度塑造和权力博弈后“执行”技术。“双栖制”管理、AI 辅助研判的参考属性、数智中心“一票知情权”等制度设计，实质上是为技术嵌入设置了特定的执行框架。在治理伦理层面，《条例》确立的党管机构编制原则决定了最终决策权必须掌握在人手中。某地明确“AI数智员工”只是助手，须配备“数字监护人”，“谁使用、谁负责”，不得独立决策。“人主机动”原则与此一脉相承，机器做信息汇集、规则核验、模式识别、预警推送，人做价值权衡、政治判断、创新探索、责任担当。
3.人力资源与制度配套。智能化转型最终取决于人。某市依托市级大模型开展全员生成式AI应用培训，针对“幻觉问题”和数据安全风险进行操作规范培训。“双栖制”混岗需配套系统化轮岗，技术骨干下沉业务科理解编制法规应用场景，业务骨干抽调数智中心提升数据分析能力。岗位职责须重新设计，明确哪些决策点须人工复核、哪些可交系统自动处理、技术员与业务员权责边界何在。制度配套上，AI深度嵌入须在《条例》法治框架内运行。地方性实施细则需明确三项授权，AI辅助研判结论的参考属性，最终决策权属人；系统自动拦截、冻结等刚性约束的规则依据；“编制沙盒”的启动条件与退出机制，为改革提供边界容错空间。
结 论
人工智能时代机构编制部门内部运行机制转型，本质上是一场从“以职能划界”到“以流程贯通”、从“经验把关”到“数据驱动”、从“分段管控”到“闭环共治”的组织变革。“五科一中心”架构在整体性治理与流程再造理论指引下，以数据贯通消解身份分割，以流程闭环取代线性传递，以刚性约束守住纪律底线。
这场变革的最终指向，并非技术本身。《条例》强调机构编制工作要更好满足人民日益增长的美好生活需要。这意味着任何制度设计的有效性，最终都要由群众是否受益来检验。本文所论内设机构重组，合并“管身份”的科室为“管资源”的统一平台，是让编制资源能够更快流向教育、医疗、基层治理等群众关切的领域；基层指导科的实体化，是让编制管理的触角真正延伸到群众身边，解决“最后一公里”的感知落差；全周期闭环管控，是让编制资源不被违规占用、不被低效沉淀，确保公共资源取之于民用之于民；全时响应机制和移动端工具，是降低基层和群众的制度性交易成本，让编制服务更可及、更可感。
“五科一中心”不是唯一的答案，但它在当前约束条件下为智能化转型提供了一种系统化的组织参照。建议各地推进改革时坚持“实践为本”的方法论，以编制资源统筹运营为突破口，以智能平台模块化建设为技术支撑，以绩效评估闭环应用为制度抓手，逐步推进内部职能整合优化。
（作者单位：中共海口市委机构编制委员会办公室）