丁辉辉
〔内容提要〕人工智能是引领新一轮科技革命和产业变革的战略性技术，也是发展新质生产力的重要引擎。2025年8月，国务院出台《关于深入实施“人工智能+”行动的意见》，标志着人工智能发展已从技术突破迈向现实生活。在这一背景下，如何科学构建与人工智能发展需求相适应的机构职能体系，成为基层政府亟待回应的现实课题。本文围绕基层政府人工智能领域职能配置和机构设置工作，在梳理分析国内现状基础上，就完善适应人工智能发展需要的机构职能体系提出了一些实践思考和意见建议。
基层政府人工智能领域职能配置情况
人工智能发展涉及政府多个部门职能，从产业特点和发展现状看，主要涵盖四个方面。
1.基础技术层。包括算法、算力、数据等要素，相关职能涉及科技、数据部门。科技部门主要承担指导、协调人工智能科技创新平台建设，推动人工智能基础研究、关键核心技术攻关和科技成果转化等职能。数据部门主要承担推进数字基础设施建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，推动高质量数据集建设，协同推进人工智能应用场景建设等职能。
2.核心产业层。包括通用大模型、具身机器人、智能终端等，相关职能基本在工业和信息化部门，主要承担规划、协调、引领人工智能产业发展工作，组织制定并实施人工智能产业发展专项规划和政策措施，推动人工智能与传统制造业融合发展等职能。
3.融合应用层。包括人工智能与教育、医疗、金融、农业、文旅、政务服务等行业的深度融合，相关职能分散于发展改革、教育、卫生健康、政务服务等多个部门。发展改革部门主要承担统筹人工智能产业重大项目布局和人工智能应用场景建设，协调推进跨区域、跨领域重大事项，组织拟订并实施促进人工智能发展的政策措施等职能。教育、公安、司法行政、财政、人力资源社会保障、生态环境、住房城乡建设、农业农村、商务、文化和旅游、卫生健康、应急、市场监管、地方金融、知识产权等部门按照各自职责分工，承担促进人工智能产业发展等相关职能。
4.监管协作层。涉及人工智能的监管治理、发展协作，相关职能主要涉及网信部门和相关行业协会。网信部门主要承担统筹协调人工智能的安全治理和相关监督管理，按照国家规定对人工智能相关服务进行备案管理等职能。人工智能行业协会以及相关行业组织、产业联盟等，重在加强行业自律，推动人工智能技术研发应用、产业协同，参与政策咨询、标准制定、人才培养等工作，通过建立合作交流机制，扩大人工智能应用场景开放范围，宣传推广典型应用案例，促进行业有序发展。
基层政府人工智能领域机构设置情况
随着人工智能技术的不断突破，人工智能产业的飞速发展，“人工智能+”行动的全面铺开，部分基层政府也在探索设置人工智能领域专门机构，推动整合分散的职能，统筹零散的资源。据不完全统计，自2025年5月以来，广州、南京、深圳、苏州、温州、扬州等地相继设立了各自不同的人工智能工作机构，大体有三种模式。
1.单设的行政机构模式。主要以广州、南京等市的辖区为代表。2025年12月，广州市海珠区成立人工智能发展局，成为全国首个独立设置、实体化运作、列入党政机构序列的区级政府工作部门，配备专门行政编制，力求解决多头管理、资源分散等问题。南京市雨花台区也于2026年1月成立了人工智能发展局，成为江苏首家列入党政机构序列、配备专门行政编制的区级人工智能部门。
2.挂牌的行政机构模式。主要以温州、苏州等市为代表。2025年9月，温州市在数据局加挂人工智能局牌子，这是全国首个设区市级人工智能局，主要负责统筹推进算力、算法等基础布局，牵头推进全市“人工智能+”行动。2026年3月，苏州市发展改革委加挂人工智能发展办公室牌子，主要承担战略规划、牵头抓总、部门协同等职能，统筹协调市级层面人工智能产业发展和“人工智能+”行动。
3.事业机构模式。主要以深圳、扬州等地为代表。2025年5月，深圳市龙岗区揭牌成立人工智能（机器人）署，这是全国首个聚焦人工智能与机器人产业发展的政府直属事业机构。2025年 12月，扬州市人工智能发展中心在扬州市大数据管理中心基础上挂牌设立，作为全国首家人工智能与数据要素融合型事业单位，主要负责服务人工智能技术创新与产业培育。
从全国各地的探索实践看，单设的行政机构模式体现了地方党委政府大力推动人工智能产业发展的决心；挂牌的行政机构模式能够较好依托现有机构和力量，实现职能相对整合和工作平稳起步；事业机构模式可以直接具体服务于技术创新和产业培育。值得注意的是，一些人工智能发展领先的地区尚未单独或挂牌设置相应工作机构，说明各地仍在根据自身实际进行差异化探索，总体比较慎重。
完善人工智能领域机构职能体系的思考
健全人工智能领域机构职能体系是推动人工智能产业发展的重要支撑，实践中需要综合考虑产业基础、现实需求、行政资源承载能力等多重因素，确保职能配置和机构设置符合技术发展特点，顺应产业发展趋势，真正发挥引领助推、加力加速作用。具体应统筹好三个方面关系。
1.政府与市场的关系。历史实践证明，产业发展与产业变革可以由政府引导，但很难由政府主导，更多是市场内生的力量在推动。因此，政府应该适度作为、鼓励引导，不能大包大揽、越俎代庖，要给市场留足空间。无论是机构设置还是职能配置，核心定位要聚焦“发展”而非“管理”，将工作重点放在产业培育、生态构建、场景开放、要素保障等市场难以自发完成的领域，避免行政力量过多干预产业发展。如一些基层政府提出将“搭建大模型评测、数据集开放、算法备案一站式服务窗口”作为核心任务，将降低企业和创业者入局门槛作为核心目标，较好体现了服务型政府的职能定位。
2.集中与分散的关系。人工智能是颠覆性技术变革，涉及经济社会发展的方方面面，也涉及政府的各个职能部门，范围广、影响深、迭代快，因此是否设置专门行政机构，是否集中相关行政职能，应当审慎研究、稳步实施。从各地实践看，当前阶段不宜大范围设置专门机构，防止职能交叉、管理交错，追逐热点、一哄而上。个别经济特别发达、人工智能产业集聚程度特别高的地区，可考虑在综合部门加挂牌子方式，重点加强规划引领和统筹协调，打通基础技术、核心产业、数据要素、融合应用等协同链条。对于产业基础相对薄弱的地区，应主要通过建立跨部门协调机制的方式推进相关工作。
3.当前与长远的关系。目前各地探索设立的人工智能专门机构名称不一，有“人工智能发展办公室”“人工智能局”“人工智能发展局”“人工智能署”“人工智能发展中心”等。从行政机构设置和行政职能配置的角度看，“局”的名称一般用于机构和职责相对稳定、独立的部门，体现基本职能。考虑到人工智能技术和产业仍处于快速发展演变之中，相关机构设置需要保持一定灵活性，使用“人工智能发展办公室”更为稳妥，既能体现当下统筹协调的职能定位，也为后续职能优化和调整预留空间。
基层政府人工智能领域职能配置与机构设置，本质上是生产关系适应生产力发展的制度调适。随着人工智能技术不断迭代，产业发展不断升级，政府职能边界和运行机制也会不断变化，目前各地虽然提供了多种参考模式，但尚未达到成熟定型的标准。机构编制部门需要充分考虑这一实际，持续跟踪并及时总结成熟做法和成功经验，实事求是、稳妥有序优化完善适应人工智能发展需要的机构职能体系。
（作者单位：中共江苏省委机构编制委员会办公室）