刘 慧 杨红伟
部门预算改革推行六年多来，我国政府的财政预算管理已经拥有了一个较为良好的程序框架，而且与过去相比，政府预算的透明度及效能也有实质性的进步。但是，预算管理中所存在的一些问题也不可忽视。如2006年9月，审计署发布了第5号审计公告，公布了42家部门、单位的2005年度预算执行审计结果。许多部门都存在资金管理问题，主要表现在自行处置资产，形成账外资金；挪用、截留财政专项资金；虚列项目，挤占专项经费等方面。
这些问题表明，虽然预算程序框架已经确立，而且政府预算工作也取得了很大的成绩，但预算执行的一些环节，还未能落实到具体的实处，已经设计的监督机制还有待真正地“运转起来”，只有这些监督机制真正地运转起来，才能做到事前发现、解决问题，而不是通过事后监督的形式来发现问题。本文将结合审计大检查中出现的一些问题，分析这些问题产生的原因，并提出一些解决这些问题的初步对策与思考。
部门预算管理中存在的问题
部门预算是由单位和部门的各子单位或子部门依据年度的支出需要，按照财政部门的要求，编制支出和收入计划，并报送主管部门进行审核，主管部门对所属基层单位收支计划进行集中审核，综合平衡，最后汇总成为本部门的预算计划。它体现了现代公共预算管理的内在要求，也是当今各市场经济国家所广泛采用的预算形式。从审计大检查所暴露的问题来看，可以发现我国部门预算管理中的问题主要表现在预算编制与预算执行两个环节：
1、部门预算编制中存在的问题。我国政府部门预算从无到有，是一个实质性的进步，但是以下问题尚需进一步得到解决：（1）部门预算编报的真实性。一些部门的下属单位通过多报人员、虚列项目、重复申报、随意调高预算标准、夹带非预算拨款单位等方式，虚报多领预算资金。如2004年审计部门公布了12个部门共4.91亿元的虚报资金。（2）存在大量的非预算资金，真正的综合预算尚未形成。目前国家为规范非税收入出台了一系列政策和措施，非税收入纳入部门预算管理也进一步进行规范，但还存在部门、单位的非税收入和支出挂钩；部门、单位基本支出由财政全额核定，非税收入留用比例过高，随收随支，支出不合理；部门、单位非税收入未按规定征缴、支出违规操作等情况。大量预算外资金的使用没有与预算资金相结合，部门预算还停留在预算内、外”两张皮”的水平上，由相当部分财政资金没有纳入预算管理，脱离了人大的监督。（3）部门预算支出内容不够细化。部门在编制预算时，往往只有人员支出、公用支出、专项支出等总体数字，项目具体使用单位以及所需资金未能在编制中详尽体现，至于项目支出要达到的绩效目标更是无从谈起。这种只知其方向，不知其用途的预算，不可避免地造成执行中的随意性，也给有资金分配权的部门留有调剂资金的空间。（4）预算编制中的许多问题还与另一个技术性问题相联，即政府预算收支科目设置不科学、不合理现行的政府预算收支科目的基本框架，是建国初期适应计划经济体制管理建立的，随着我国经济发展的实际做了一些调整，但其收支范围比较狭窄，收支项目分类较粗、分类体系、结构不科学、分类方法与国际上存在差异等缺点和局限性，已经不适应社会主义市场经济发展建立公共财政管理体制的要影响部门预算的编制。
2、预算执行中存在的问题。政府部门预算执行的透明度及效能所取得的成绩是有目共睹的，但以下问题也不可忽视：（1）在预算资金的使用过程中存在着大量的违规问题。2004年至2005年，中央部门预算执行审计中发现的违法违规问题金额分别为90.6亿元和55.1亿元。2005年，派出审计局中有11个局查出通过多报人员数量、多领财政资金问题；20个局查出挤占挪用财政资金和其他有专项用途的资金问题；15个局查出私存私放资金问题；10个局查出违规收费和未严格执行“收支两条线”，截留、坐支非税收入的问题；8个局查出大量财政资金滞留闲置问题；还有些部门扣留预算资金，影响预算项目的执行。有些部门年初预算未全部落实到具体项目，造成资金滞留闲置，影响使用效益。如2006年审计中发现某部门承担的5个科研项目自2003年以来一直未执行，项目资金1383万元长期闲置。（2）财政投资效益低下，缺乏绩效评价体制。如审计长李金华指出，有些问题，不一定违法，也不违规，表面上看没什么问题，但实际从效益来看问题不小。在现实经济生活当中，除了违法违规、贪污腐败问题以外，还有一个很大的问题，就是损失浪费，有些损失浪费现象比违法违规结果还严重。政府投资涉及到规划、决策、审批和管理等诸多环节，从项目立项、执行到验收全过程中，只有对财政投资建立绩效评价体制，才能发挥财政资金应有的作用和效益。
部门预算管理中存在问题的原因
1、预算编制方面的原因。（1）在部门预算编制过程中，一些部门受部门利益的驱动，扭曲了预算编制过程。由于部门预算实行零基预算，因此编报单位往往只从本单位的部门利益出发，不顾整体上财力的可能，编制出不切实际的预算方案，在编制过程中尽力扩张支出的规模，甚至将尚未立项、无依据或不必要的项目预算编入预算中，加大了预算资金总量，这为以后资金使用中的混乱开了前提。（2）预算编制的法规制度不健全、不完善。由于我国推行部门预算的时间不长，许多规范性问题还不能十分明确，对预算编制的范围、方式、各项经费的定额标准、偶发事件的预测及总量编制都存在着模糊性，这也是预算编制中的不规范行为的重要原因。（3）部门预算下达不到位。财政部门在人大批准预算和具体下达部门预算时，不是按照人大批准的预算，年初一次下达到部门，而是由财政部门和其内部管理科室两次预留部分项目经费后，下达给部门予以执行。结果，一方面使人大批准的部门预算失去了刚性约束，财政部门在预算执行中把一部分精力也用在了预算的追加上。（4）预算编制不完整。目前，部门预算实行的是财政拨款加部门非税收入的综合预算。由于财政部门在审定部门预算时，对部门现有资源和收支状况等调查核实不够，主要是未将部门非税收入全部纳入部门综合预算，统筹安排，使零基预算未得到执行。有的部门纳入部门综合预算的非税收入不足其10%或非税收入全部未纳入部门综合预算，这从客观上形成部门之间预算收入的苦乐不均，有的部门连年负债，有的部门年终结余资金量大。
2、预算执行方面的原因。（1）部门预算约束力不强。审计发现一些部门对部门预算执行意识淡薄，未严格按财政部门下达的部门预算规定的标准和项目支出用途执行。出现挤占挪用、转移专项资金；擅自采购应由政府集中采购的项目；截留、坐支、滞留应上缴收入、无依据发放补助、提高开支标准和范围等问题。（2）财力不足也是导致预算执行不规范的重要原因。就目前我国财政收支的总体状况来看，各部门、各单位进行事业发展对资金的需求与财力相对不足的矛盾依然突出，这是预算上报数与最终批复数相差较大的重要原因，同样也是领导干部违规使用预算资金的重要原因。资金的相对不足的情况下，各部门就会不严格执行预算方案，更可能出现大量的挤占、挪用专项资金的现象。（3）部门预算执行中弹性太大，没有形成刚性预算约束。预算经人大批准后即具有法律效应，必须严格执行。如在执行过程中确需调整，政府必须将预算的调整方案提请人大常委会审查批准。未经批准，一律不得调整预算，特别要严格控制预算科目之间的资金调剂，防止随意挪用和挤占资金，使人大批复的预算真正成为刚性预算。但是，长期以来，由于法律观念淡薄，预算法约束弱化，监督不到位，年度预算作为法律性文件的权威性和刚性被大大削弱。几亿乃至数十亿巨资可以仅仅根据一些政府官员的意志，领导的好恶，部门和单位的利益需要，随意改变用途。
完善部门预算编制的几点思考
1、健全、完善部门预算编制相关法律、法规围绕社会主义市场经济发展的需要，转变观念，修订《预算法》。明确预算编制时间界限；规范预算支出安排顺序，如优先安排基本支出，后安排项目支出、先安排重点急需项目后一般项目等；充实人大对财政预算审查监督的条款，明确财政、管理部门、纪检监察、审计等各部门在预算编制和执行中的职能和地位等；对其他与预算编制相关的法律、法规中存在制约部门预算编制相冲突的有关规定及时予以修订，不符合社会主义市场经济发展要求的从现行法律和规章中予以删除；明确违反《预算法》的法律责任。
2、注重预算编制的科学性。通过预算收支科目的重新设计，使得每一项收支都有相对应的预算科目，新的预算收入科目能够全面反映各部门和预算单位的收入状况，支出科目能够全面如实地反映资金的最终用途和去向。同时，编制预算要从实际出发，结合财力的可能和支出的实际需要，制定合理的支出标准，使预算的编制更加科学、合理。在制定基本支出定额标准时，必须以公平为前提，兼顾单位的实际支出水平；要量力而行，以财力可能为基础；要科学地编制预算，必须做到全面了解单位的基本情况和掌握第一手材料。保证部门预算的完整性、综合性和准确性。应一次预算到位，不搞二次预算提高预算质量，避免财政主管部门对预算数据的大幅度削减，减少部门预算“修复”量。
3、确立部门预算执行的效益审计观。应结合财政审计、企业审计、金融审计和经济责任审计等各种审计开展，借鉴国外绩效审计的经验和做法，探索有中国特色的效益审计之路，其中一个重要方面就是我们必须确立部门预算执行效益审计观，不应把部门预算执行审计与效益审计对立起来，分割开来。部门预算本身就是个效益概念，为事项而预算，为成事而执行预算。因此，把部门预算执行作为一个效益项目，这与效益审计的要求完全相符。只有树立这样的观念，我们才能主动地做好部门预算执行效益审计。
4、规范和加强非税收入管理，使“收支两条线”的管理规定落到实处。规范非税收入，编制综合预算。深化收支两条线改革，成立专门机构，统一管理非税收入，对于非税收入一律上缴国库，纳入财政预算，打破部门界限，统筹安排非税收入，编制综合预算。对执收部门或单位，实行“零基预算”，其支出不再与非税收入挂钩，财政根据单位实际制定合理的基本支出定额标准，予以核定人员和公用等基本支出。制定非税收入成本性支出管理办法，涉及执法成本中特殊不能纳入基本支出部分，需按照办法规定充分论证和严格审核后，纳入项目支出预算管理。建立非税收入等财政资金绩效评价制度制定奖惩相关措施，并加大监督检查力度，规范非税收入收缴管理。
5、是健全完善部门预算管理的监督体系。预算监督指对预算编制、执行、决算等运行全过程的监督。预算监督体系包括四个层次：人大的监督；政府审计部门的监督；财政监督部门的监督。其中，人大、政府主要监督预算的法制性、规范性，审计部门主要监督预算的合法性、真实性、准确性，财政部门主要监督预算的科学性、适用性、效益性，审计部门则主要监督下属单位按规定执行预算。这四个层次中，要强化财政监督，调整财政内部监督职责分工增强对内对外监督力度。通过四个层次的共同作用，建立起财政内外结合、财政内部专职监督与日常监督结合，相对分离、相互制约、互促进的多维立体财政监督新体系。
（作者单位：复旦大学国际关系与公共事务学院）
参考文献：
（1）审计署2006年第5号审计公告。
（2）财政部预算司，《中央部门预算编制指南》，中国财政经济出版社，2005年。
（3）马国贤著，《部门预算改革的若干理论问题探讨》，见《财政研究》2003年第7期。
（4）李萍、刘尚希著《部门预算理论与实践》，中国财政经济出版社，2003年。
（5）马海涛，李燕著，《收支两条线管理制度》，中国财政经济出版社，2003年。