——兼论转变政府职能的历史背景
符云辉2006年9月4日，国务院召开全国电视电话会议，部署加快推进政府职能转变和管理创新工作。中共中央政治局常委、国务院总理温家宝作重要讲话：认真学习《江泽民文选》，加快推进政府职能转变。
学习温家宝总理的讲话，我们可以认识到，加快政府职能转变是目前改革开放中最重大的课题。而我们要从根本上深刻理解政府职能转变和管理创新这个课题，务必认识其深层的政治体制改革的缘由，本文即从加快推进政府职能转变和管理创新的历史背景切入，思考当前政府职能的转变。
政府职能转变的历史必然性
在改革取得举世公认的成就时，一方面民众抱怨政府太强，管得太多、太死，另一方面却又抱怨政府太弱，很多是该管而没管好，例如惩治腐败、打击伪劣假冒、防止灾难事故、从严执法等等。这种管与不管、治与乱之间的矛盾，很大程度的原因是出现在改革开放之后，滞后的行政管理体系出现许多功能定位的矛盾，党政重迭所造成的体制僵化，无法快速响应社会发展或变迁所带来的转变。
根据马克思的历史唯物主义理论（Historical Materialism），物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。一定的“下层建筑”（infrastructure）必然出现与之相应的“上层建筑”（superstructure），经济基础的变化必然有与之相结合的“上层建筑”。
马克思在这里说的“上层建筑”主要是体现为法律和政治设施的国家形式，实际上也受制于社会生产和经济结构，并对意识型态的内容、发展趋向产生重要的影响。“经济基础”也就是生产关系，不但决定“上层建筑”，而且决定整个社会面貌、社会性质。
从历史发展过程看社会制度变化，经济体制每一次变革，都产生新的生产力，此时假如政治体制没有及时跟随经济发展的步伐进行转变，必然产生不相适应的结果。我国经济基础改革开放格局带来的重大变化，随着经济体制改革的全面深化，必然从表层的经济关系，逐步进入到深层次的生产关系，如果不考虑进行现代化政治建设，则经济改革难以更上一层楼。
“不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现”，邓小平同志在1989年针对政治体制改革问题，高屋建瓴地发表讲话，既为我党起到解放思想、实事求是的指导作用，还为政治体制改革勾划了大致轮廓。他强调体制改革，党要善于领导，党政需要分开。
政治因素以外，从经济运行的实际过程看，人们已经意识到市场发展需要一定形式的理性调节。除劳动以外的其他生产要素投入的数量、质量，以及它们配置使用和流通环节中的优化程度，都影响劳动生产率的高低、生产成果的多寡，因此，实现全社会资源分配的优化，提高全社会的生产力水平，仍然需要政府适当做出整体调控。相应的政府功能必须响应社会主义市场经济，以积极的理论革新和政策调整来应对挑战。
政府职能转变的重要原则
政治体制改革的目的，是为了加强和改善党的领导，决不是削弱和淡化党的领导。江泽民指出：“伟大、光荣、正确的中国共产党，不仅能够领导革命取得胜利，而且能够领导改革和建设取得胜利。任何怀疑、削弱、否定党的执政地位和领导作用的观点与做法，都是根本错误和十分有害的。”
随着改革的深化和社会主义市场经济的发展，社会生活中出现了社会经济成分多样化、利益主体多样化、社会组织形式和社会生活方式多样化、就业岗位和就业形式多样化，这四个方面的多样化给我党政治、经济、社会、文化生活带来深刻影响，对我党既有的政策指导和领导形成压力与冲击。与此同时，西方敌对势力的“西化”、“分化”的战略图谋不会改变，相互间的渗透与反渗透、颠覆与反颠覆的斗争将是长期的、复杂的、尖锐的。
1989到1991年，原苏联、东欧各国经过一阵暴风骤雨似的政治狂潮，相继解体，这些国家的经济、社会陷入极度困难状态，国际共产主义运动出现重大挫折。社会主义制度及其理论基础——马克思主义，面临从未有过的严峻挑战。
在考察了苏东巨变以及对社会主义民主在中国实施可能性进行深度评价后，我党坚持马克思主义基本原理结合中国具体实际，不断适应、调整、改革、创新，不断从制度、体制到机制各个方面思考、总结社会主义发展过程中的经验教训，探寻更好的社会主义道路。全面提高了接近现实社会发展阶段的理论认识。
理论思维的成熟标志着一个政党的成熟。种种历史经验证明，我党有信心在社会主义的条件下，通过改革来很好地解决政治体制改革滞后于经济改革的问题。基于苏东经验，我党在经济改革中既要运用资本主义经验又不能使之反客为主，挤压中国的社会主义。因此，转变政府职能一个最重要的原则即是：转变政府职能必须坚持党的领导、符合社会主义发展方向。
政府职能转变的渐进性
早在上世纪九十年代中期，随着改革的全面推进，政府转变职能以适应革新的经济体制就已提上日程。但从改革时间和力度来看，我国政治体制的改革，尤其是转变政府职能的工作至今仍远远落后于经济体制的改革。
回溯历史，党的“十一届三中全会”作出把工作重心转移到社会主义现代化建设之上，实行改革开放的总方针以来，我国的经济体制改革即扬起了远航的风帆。
在改革开放中，邓小平同志要求改革同生产力迅速发展不相适应的生产关系和上层建筑，提出“解放思想，实事求是”。
在政治体制方面进行了法制化建设，提出克服官僚主义、权力过分集中、家长制、干部领导职务终身制，及各式特权等弊端。在各级行政机构主张精简，把大部分职权交给企业性的专业公司或联合公司，由它们按照经济规律办事，并对农业和非农业部门进行经济改革。指出“经济管理体制权力应该有计划大胆下放，否则不利于实行现代化的经济管理和提高劳动生产率”。
我们可以看到，政治体制改革滞后有其客观规律性，在不同的国家，甚至在同一社会主义国家的不同历史时期，生产力发展的水平各自不同，不顾各国不同发展阶段的客观条件，一味看着西方发达国家的例子要求迅速建立完全党政分开的政府根本不切实际。
当我国改革根本上还是在计划经济的总框架内时，政府职能对经济发展的阻力还不大。通过这些渐进式的行政革新，增进了政府的行政效率，也可以说在局部细节上开始了政府职能的转变。其时，政府职能的转变在改革开放的进程中或有其历史必然性，但还远远未到改革的成熟时机。
认识到政治体制改革滞后于经济体制改革客观规律性，方能更好认识理解我国转变政府职能的历史渐进过程和意义。
政府职能转变的契机
随着全球化浪潮逐渐兴盛，谁也不可能回避经济“全球化”的趋势和激烈复杂的国际竞争。尤其是我国在2001年12月11日正式进入世贸组织，成为第143个会员国后，更强化了社会主义市场经济的全球化色彩。
江泽民在“十六大”上强调“适应经济全球化和加入世贸组织的新形势，在更大范围、更广领域和更高层次上参与国际经济技术合作和竞争，充分利用国际国内两个市场，优化资源分配，拓宽发展空间，以开放促改革促发展”
当前，我国经济建设已经过了高速发展时期，而进入一个中度发展时期，从很多国家的经验来看，在经历高速经济发展之后，政府就要通过政治体制的改革来调适并推进经济改革和社会主义现代化。
我国经过二十多年改革开放过程中的体制转变和观念更新，客观上已具备了转变政府职能的条件。党的十五大提出的政治体制改革，九届人大通过的《关于国务院机构改革的方案》。尤其是2006年中共中央政治局常委、国务院总理温家宝的重要讲话，传达出党和国家领导人推动政府职能转变的决心和信心。
在新的历史条件下，社会转型加快，作为政治体制改革的一个重要组成部分，政府职能的转变先声夺人，为调整配合市场经济新形势发动了引擎。
政府职能转变应具有的前瞻性
在政府职能转变中，应该始终注意并坚持的是，我国要进行政治体制改革的原因跟西方不同，所以采取的手段也应该不一样。进一步说，加大政府行政职能转变的初衷，真正关键还是要打造一个长治久安的政治体制，且在打造过程中，保障党、国家和社会的稳定。
党的十四大之后，思想解放和加快发展的热情高涨，随着建立社会主义市场经济的改革和对外开放不断进展，市场机制作用进一步扩大，国民经济旺盛发展，呈现一片繁荣景象。
然而，增长并非依靠技术进步而是依靠高投入实现的粗放经营。1993年经济过热现象又开始突出。经济面临改革有风险、不改革没有出路的两难局面。为此，1993年11月党的十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，结合整体推进和重点突破，以财税、金融、外汇、外贸、投资、价格、流通体制改革为重点，加快建立社会主义市场经济体制。
1995年9月，党的十四届五中全会通过《关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》，把国有企业改革作为经济体制改革的中心环节，是今后15年经济和社会发展必须贯彻的重要方针，国有企业改革出现大转折。
在“抓大放小”方针下，一批国有企业在市场竞争中脱颖而出，不少企业通过兼并、收购、联合、托管劣势企业，资本迅速增加，市场竞争力显著增强，成为以资本为纽带、制度健全、结构合理、规模效益明显的企业集团。国有企业的经济实力和效益向优势企业集中，一批国有小企业也通过改组、联合、租赁、出售、承包经营、股份合作制等，找到适合的发展形式。
但是，由于改革开放以来，政府职能并非一开始就以自成体系的思想指导与彼此连贯的政策相互配合，而是在摸着石子过河的过程中探索、尝试。综上所述，我们认为，政府职能的转变应该具有一定前瞻性，在主轴坚持上有所保守，而在具体政策上与时俱进，推进政府行为与WTO规则接轨，贯彻科学发展观，加快推进政府职能的转变，既是一项重大体制改革，在某种程度上又可说是一个民心工程。诚如温家宝总理在报告最后所强调的，我们的权力是人民赋予的，必须全心全意为人民服务。要依法行使权力，防止滥用权力，树立正确的权力观，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。
（作者单位：复旦大学历史系）
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