——对四川省德阳等四县乡镇机构改革试点情况的调查
【编者按】 四川省编办于2006年9月组织了三个调研组，对四省德阳市、资阳市、武胜县、通江县乡镇机构改革试点情况进行了调研，形成了《关于德阳、资阳、武胜、通江乡镇机构改革试点情况的调查报告》。调查报告对四川省乡镇机构改革试点工作的做法和成效作了全面系统的总结，对改革中存在的问题进行了比较深刻的剖析。
基本情况
（一）加强组织领导，健全工作机制
一是各级都建立了负责乡镇机构改革的领导机构和工作班子，各市、县（市、区）党委、政府的主要领导任农村综合改革（或乡镇机构改革）领导小组组长，为改革的顺利进行提供了组织保障。资阳市在乡镇机构改革办公室建立了办文制度、会议制度、信息专报制度、督查督办制度。安岳县实行了包干联系制度，44名区级领导分别负责所联系乡镇的机构改革，区人事编制部门组织了以领导班子成员为组长的乡镇机构改革指导组，分片联系、指导机构改革工作。
二是把改革工作纳入议事日程，党政主要领导亲自抓，并结合本地实际，提出改革方略。明确要求做到“四个坚决”，即：该撤的坚决撤、该分的坚决分、该退的坚决退、该放的坚决放。“四管”，即：一管方向，统一政策，确保改革方向不走偏；二管进度，督促县（市、区）按期完成机构改革任务；三管质量，及时掌握改革中的情况，发现问题及时研究解决；四管巩固，从政策上、制度上、纪律上杜绝反弹。
（二）广泛宣传动员，严明组织纪律
全省农村综合改革试点工作座谈会召开后，各市县相应召开了农村综合改革会议，对试点工作进行层层动员部署。
资阳市分层分批组织开展集中学习，做到了政策人人见面，个个知晓。为严肃改革纪律，通江县提出“四严四不准”要求：一是严肃政治纪律，不准搞“上有政策，下有对策”；二是严肃机构编制纪律，不准增设机构、超编进人、超职数配备领导干部；三是严肃人事纪律，不准突击提拔和调动干部；四是严肃财经纪律，不准擅自设立收费项目、提高收费标准。
（三）深入调查研究，周密制定方案
各地十分注重调查研究的重要作用，把调查研究作为改革的一项重要的基础工作来抓，为制定切实可行的改革方案打下了坚实的基础。德阳市在调研中进行“四查四核”：一查编委批复的机构编制方案，核实职能、机构和定编依据；二查统计报表，核实编制执行情况；三查单位职工花名册，核实在职人数和财政供养人数；四查单位职工工资基本情况，核实职工年龄、文化程度。做到了“底数清，情况明”。
在深入调查研究、广泛征求意见的基础上，根据省委办、省政府办《关于乡镇机构改革的补充意见》精神，各地结合本地实际认真制定了乡镇机构改革的实施意见。德阳市共研究制定20余个主题及配套文件，对机构改革中需要重点解决的职能转变、人员分流、机构改革后公益性服务的落实和事业单位的管理、人员公平竞争上岗等问题作了较为详尽的规定。
（四）抓住关键环节，解决分流难题
一是做好思想工作，缓解矛盾冲突。各地都把人员分流放在维护稳定的大局中予以高度重视，由主要领导亲自抓，分管领导具体负责。资阳市有人员分流任务的乡镇党委、政府采取“一帮一”、“一对一”、“结对帮助”、“分类处理”等办法，耐心细致地做好分流人员的思想政治工作和改革政策的宣传解释工作，帮助他们解决具体问题。
二是上岗公平竞争，分流阳光操作。资阳市对竞争上岗采取考试与考核相结合的方式，实行“职位、条件、程序、成绩、结果”五公开，和“统一命题制卷、统一考试时间、统一考试方法、统一评卷”四个统一，根据考试考核结果，从高分到低分依次确定上岗人员。
三是坚持以人为本，实行柔性分流。资阳市为了给分流人员一个重新就业的缓冲时间，对分流人员实行了一年的托管期；对分流人员按规定完善养老保险手续；对辞去公职、解除人事聘用关系、自谋职业的人员，享受企业下岗再就业职工的同等待遇；对兴办为农业生产服务的行业所得的技术服务或劳务收入，暂免征企业所得税。在落实人员分流资金上，各级财政及时调整财政预算，优先保证人员分流所需资金，乡镇党委、政府和事业单位采取拍卖闲置资产、划转有效债权、分期支付补偿等办法筹措人员分流资金。
（五）完善保障机制，解除后顾之忧
这次乡镇机构改革各地全部撤销自收自支事业单位，并且今后也不允许再设自收自支事业单位，为公益性服务经费的落实和保障机制的建立打下了良好的基础。
资阳市积极利用有限财力，建立财政保障机制，改革后设立的乡镇事业单位由财政按全额事业单位的标准核拨工资，并认真落实公益性服务经费，对预算安排的农村公益事业经费，根据经费性质和项目进度，由县级财政直接拨付到单位，防止部门挤占挪用。事业单位工作人员的养老保险、医疗保险、失业保险和住房公积金财政匹配部分由财政代扣代缴，个人缴纳部分的落实情况，作为事业单位法定代表人离任审计的内容之一。
试点成效
（一）促进了政府职能转变，提升了为农服务水平
通过改革，乡镇政府角色得到了转换，由注重管理转向了注重服务，乡镇政府职能转变到提供农村公共服务、加强社会管理等工作上来，进一步提升了为“三农”服务的水平。资阳市从三方面入手推进乡镇政府职能转变：一是抓职能定位。各乡镇将政府管理职能逐项落实到综合办公室和机关公务员个人，将公益性服务职能逐条落实到事业服务中心和事业人员。二是推进服务延伸。将加强基层民主建设作为农村综合改革的内容之一，促进村民委员会的自我管理、自我教育、自我服务能力，使乡镇政府职能转变后，各项公共事务和公益服务在基层延伸有了依托。三是实行公益性服务目标管理。将各项公益服务任务以合同形式落实到各服务中心，既明确目标任务，又明确奖惩标准和措施；既强化了事业单位及工作人员责任，又保证了政府公益性支出的效益发挥。
（二）精简了人员编制，减轻了财政负担
在乡镇机构改革中，各地都较好的执行了省编委批复的改革放案，在积极推进政府职能转变的同时，精简了机构、编制，分流了超编人员。改革后，德阳、资阳市和武胜、通江县乡镇办事机构由2095个减少到1066个，精简了49.12%；行政编制由11229名减少到10067名，精简了10.35%；乡镇领导职数由3359名减少到2526名，精简了24.80%；乡镇事业机构由2192个减少到1145个，精简了47.76%；事业编制由11510名减少到7234名，精简37.15%；共分流人员5080人。通过人员编制的精简，减少了财政负担。
（三）激发了人员活力，提高了工作效率
在改革中，各地普遍推行了竞争上岗，使广大干部职工有了强烈的危机感和紧迫感，增强了竞争意识和责任意识，产生了动力，激发了活力，解决了人浮于事、职责不清、效率低下、服务不优等弊端，形成了一种良好的用人导向和运行机制。保留了一大批“留得住，用得上”的专业技术人才，为进一步提高工作效率增加了后劲。通过精简乡镇领导职数和办事机构，减少了办事环节，整合了行政资源，各办事机构之间、办事机构与事业单位之间分工更加明确，减少了办事拖拉、推诿扯皮的问题。
（四）加强了制度建设，推进了规范管理
各地在推进改革的过程中，积极着力于制度建设，在总结历次机构改革和机构编制日常管理经验的基础上，对竞争上岗、人员分流、机构编制管理等都建立了规范的管理和运作制度。乐至县向阳镇把每个人员所在的工作岗位，每个岗位承担的具体职责一一作了明确，并上墙进行了公布，既明确了职责，又加强了群众对乡镇工作人员的监督。
（五）强化了公益服务职能，创新了事业运行机制
事业单位改革的关键是合理划分公益性职能和经营性服务，实行分类管理。改革的着力点是将经营性服务实行市场化运作的同时，积极探索、创新强化公益性职能的有效实现形式。
资阳市在五个方面进行了强化和规范。一是普遍实行了“统一经费管理、统一印章管理、统一建账立户、统一签订责任书、统一考核标准”的管理制度；二是对乡镇事业编制实行总量控制，动态调整，专业技术人员的岗位设置达80%以上；三是对公益性服务通过乡镇政府与事业单位、事业单位与个人签订责任书的形式落实到位；四是对公益性服务实行农民签单、政府考核、奖惩兑现，以确保质量；五是建立事业单位人员工资构成中活的部分和地方性津补贴与责任、业绩、贡献挂钩的奖惩激励机制。通过改革，激发了事业单位活力，提高了公益服务水平。
几点启示
启示一：推进乡镇机构改革，必须抓住转变职能这个关键。
乡镇机构改革不是机构的简单撤并，编制的简单加减，而是要进一步转变乡镇政府职能，更好地发挥乡镇政府的行政效能，更好地为“三农”服务，促进农村经济繁荣和社会发展。同时，转变政府职能也是巩固乡镇机构改革成果的关键，职能不转变，机构编制精简后还会反弹。
推进政府职能转变，应重点强化三方面的职能：一是为农村经济发展创造环境，二是为农民提供更多公共服务，三是为农村构建和谐社会创造条件。
在转变职能的过程中，要实行省、市、县、乡多级互动。乡镇政府在转变职能的同时，上级党委、政府和各业务主管部门也要加大职能转变的力度，改革管理、考核方式，对乡镇的考核慎用“一票否决”，为乡镇营造良好的为农服务环境。
启示二：人员分流政策要有针对性，不能以改革之名“借东风”。
在改革中，特别是在制定人员分流政策时，划定界线享受优惠政策的现象相当普遍。一部分人为被分流而发愁，另一部分人在享受优惠政策的“盛宴”，政策的不合理性造成了截然相反的两种情况。
乡镇机构改革不是为分流人员而改革，我们应该正确把握人员分流的真正含义，制定彰显改革公证、体现改革成果的人员分流政策。不能为了突出人员分流的成效，只在人员分流的数量上做文章。不综合考虑财政承受能力、乡镇工作需要等因素，造成地方财政无力承受，寅吃卯粮，工作上使有的地方经验丰富的中间力量过早离开工作岗位，造成资源浪费。
人员分流应该在有人员超编的地方，对超编人员实施分流，而不是按年龄、工龄等条件实行“一刀切”，对满编甚至空编的地方也来一次人员“大换血”。这种做法虽然从长期来看，不会增加财政负担，但是会增加近期改革的成本，给地方财政带来一定压力，特别是对一些经济基础较薄弱，财力较差的地方，资金上会捉襟见肘。因此，人员分流政策只宜针对重新核编后有分流任务的地方才能实施，其它地方不能“借光受惠”。
启示三：巩固机构改革成果，必须严格机构编制管理。
推进乡镇机构改革，是切实巩固农村税费改革成果的有效措施，加强对机构编制的严格管理，是巩固机构改革成果，守住机构编制只减不增和确保社会稳定这两条“底线”的重要手段。
各级党委、政府要严肃机构编制纪律，研究制定加强乡镇机构编制管理的办法，强化机构编制的目标管理，建立责任追究制度，落实人员编制实名制管理，探索、建立人员编制同财政经费挂钩的长效机制，增强机构编制管理的透明度和社会监督的力度，引入经济手段，完善法制手段，强化监督手段，逐步实现机构编制管理的公开化和规范化。
（四川省编办）