丁常昕
【内容提要】 地方治理由地方行政制度，再辅以各种中介团体与群众组织而组成。地方的治理与每一个公民的衣、食、住、行息息相关，因此是所有治理中最重要的一环。美国的地方治理制度也是灵活而多变的，颇有因地制宜之处，成效颇高。因此，美国的地方政治制度对于中国正在积极尝试的地方治理改革也有借鉴之处。本文将以美国早期的基层治理制度为一种原始类型，并辅以作者调查过的新西兰与我国台湾地区的地方行政与治理制度，综合探讨关于地方治理制度的形式。
尽管美国当前的地方政治制度已经在若干方面做出修正，但十九世纪早期的美国地方政治制度的核心部分，即乡镇制度，一直保留至今，成为美国政治制度的重要组成部分。与美国中央的联邦制度自始是由人为设计的产物有所不同，美国的地方政治制度更多地沿袭英国的地方政治制度，可以说是自然形成，且集英美经验之大成。
治理层级和地方政府的关系
地方政府是地方治理的最根本核心，美国早期的地方政治生活，“均集中于可以比做指挥人体活动的神经中枢的三个行动中心，依次序来说是乡镇（township）、县（county）和州（state）。”，也就是实行三级制的地方政治制度。这是一般面积大、人口较多的国家的普遍形式，例如印度、加拿大等国，均采取省（province）、县（county）、乡镇（town/country）的形式。然而，有些国家因为种种行政上的考虑，却采取四级制，例如俄罗斯与过去的苏联在各省之上还有共和国的设置，当今则在省之上，设置类似法国的大区。中国也是采取省（province）、市（city）、县（county）、乡镇（town/country）的四级行政制度。而回顾过去民国时代，在1949年以前基本上实行的却是三级制，即省、县、乡。因此，国家结构是单一制或是联邦制与采取几级的行政制度并没有必然关系，例如美、俄均属联邦制，但是分采三、四级的地方政治制度。尽管国家大小和采取的级数多少有直接关系，但是大如美国、人口多如印度和孟加拉国等国，也不一定就采取四级制。而中国是单一制国家，采取三级或四级制也非属必然。因此，我们可以推测，采取几级地方政治制度的问题，除了历史上的原因外，更重要的是与各级政府独立施政能力或是施政困难程度有关（能力越弱意味着面对的问题越困难，反之亦然）。简言之，下级政府单独施政能力越弱，或是要面对的施政问题越复杂困难，就更需要在科层上设立一个等级来加深分工或是由上而下增加资源。然而，从现代管理学的角度来看，扁平化管理层级是一个新的趋势，因为科层越复杂，意味着下情上达或是上命下效的路程越远，同时科层本身意味着资源的消耗，所以层级应该越简单越好。这也意味着必须在上下级之间抽取掉更多中间科层的权力，才能达到精简的目的。
美国地方治理的特色
特色一：议行合一
美国的乡镇是最低一个等级的地方政治单位，因为只有乡镇才有自己的预算，并且组织议会议决自身事务。以托克维尔所描述的早期的美国新英格兰地区的乡镇为例，镇本身是采取合议制，“大部分行政权掌握在几个每年一选的名为‘行政委员’的手里”。而这些委员（在有些地方称为乡镇议员）在小的乡镇选三人，大的则为九人。居民除了选举上述人等，一般还选举其它主要官员，人数大约十九人，这些委员（议员）通常又兼任着镇长及其以下的一级干部职位，换言之，是真正做到议行合一，一有事项议决，该行政长官就可以立即执行，而且该长官也参与了议案的制定过程，可以更好地体现整个行政委员会（或说是议会）的愿望。
特色二：人员精简
次一级的官员人数可多可少，视当地人口及实际需要而定，这样的情形至今都一直没有很大的变化。实际上，一个人口数万人的小镇，扣掉学校老师之外，实际上需要的行政人员包括：警察队、消防队、镇政府员工就已经足够，顶多再加上卫生所和农会，基本上三、四十个人就绰绰有余。
特色三：权力大
人员简约并不就意味着行政能力低下，如前所述，镇的权力集中在议会里，事无大小，都需要由议会议决。例如新西兰的直辖市奥克兰市，其下辖的曼奴考市（其行政级别相当于上海的区，因为人口增多，名称由区改称市），市议会由十五人组成，管辖九十万居民，而议会任务十分繁重，下至六米以上的树木是否可以砍伐，上至高速公路的建设，都需议会决定，同时还要负责执行。任务可说是十分繁重。议会的权力也非常大，本身有权决定诸如是否征税、重大行政建设之类的事宜，并有能力执行之。
特色四：群众参与
要精简乡镇的人事，除了提升政府本身效率外，必须要从提高居民的参与程度才能解决政府“事事管”的窘境。但是群众肯参与的前提，必须是群众对于公共事务的兴趣。换言之，要让乡镇的群众有较多参与公共事务的权利，才会激起参与的热情。因为“个人是本身利益最好和唯一的裁判者”，人唯有有权决定自己利益时，才会激起参与的热情，否则只是冷漠以对。托克维尔认为，美国这种群众自发、自己动手的精神，与美国早期的移民背景有关。而“乡镇本身有个激励人的优点，就是独立和有权。”，“居民之爱慕乡镇，并不是他们生于那里，而是他们认为乡镇是一个自由而强大的集体。他们是乡镇的成员，而乡镇也值得他们精心管理。”，也就是说，乡镇本身如果具有一定权力，就会带来利益，而居民也会因为这些利益而团结在乡镇周围，为保护自己的利益而爱护自己的乡镇。
其次，从机制上扩大参与，也是很重要的一步。尽管如前所述，议会的权力非常大，但是群众不用担心议行合一的政府会独裁，因为“在美国的乡镇，人们试图以巧妙的方式打碎权力，以使最大多数人参与公共事务。结果，选民的任务是经常开会审议乡镇的管理措施。”。也就是说，居民除了定期可以选举乡镇长、议会成员、一级长官之外，还可以不定期召开公民大会。人口众多的乡镇由于实际的困难，有时改以公民投票的方式取代，而发起公民投票也是依照一定的法令规章实施的。以前述曼奴考市为例，只要经过三分之一的议员支持，或是百分之十以上的居民联署时，该议题便可径直以全民公决为之。而方法也十分方便，可以亲赴投票，亦可以邮寄或电话、网络方式为之，由于公民素质较高，并未发生假冒投票之事。我们也无需担心人们事必躬亲，因为“形形色色的官职则独立于选民之外，在自己的职权范围内代表权力很大的乡镇自治体，并以这个自治体的名义行动!因此，广大的人民群众都能不必为乡镇政权操心而做好工作，并自觉地关心乡镇政权！”。
当时欧洲大陆的状况，则恰恰与美国相反。托克维尔认为，“在欧洲，统治者本人就缺乏乡镇精神，因为他们许多人只承认乡镇精神是维持安定的公共秩序的一个重要因素，但不知道怎么样去培养它。他们害怕乡镇强大和独立以后，会篡夺中央权力，使国家处于无政府状态。但是，你不让乡镇强大和独立，你从那里只会得到顺民而不是公民。”。
对中国乡镇体制改革的启示
免除农业税之后，我国地方行政能力由于财政影响而受到严峻考验。同时，村民直选的制度在施行过程中，因缺乏实践经验，各地不乏乱象出现。因此，参考其它国家的地方政治制度建设过程，特别是乡镇自治模式，有助于我国更好地强化地方政权的治理能力，完善基层选举。本文认为，透过观察美国早期地方治理形成的环境和制度特征，可以总结出若干经验，更好地为社会主义民主服务。
在中国，美国一个镇的员工数很可能是一个村的公务人员数量，同样级别的乡镇，在中国却要需要百人以上的员工。这当然与中国人口数目众多有关。但实际上，乡镇一级的政府仅仅需要维持最低的行政要求即可，换言之，都是一般居民举目可见的问题，例如卫生、消防治安、交通等等。尽管前述问题可大可小，例如收收垃圾、管管小贩、管管交通等工作，并不一定要地方政府编列庞大人员来完成，一定范围内可以透过外包或是居民主动参与的方式来解决问题。由于这些问题与居民生活有直接关系，居民主动参与的热情是很高的，许多国家甚至没有村一级的行政人员，改由居民自发性的小区取代。但是，群众参与的前提，在于群众要有热情，并且有一定能力才行的通。
中国现有的缺陷，诸如人员庞杂、仰赖上级等问题只是表面现象，作者认为核心问题还在于制度方面。但美国的国情毕竟与我国不同，尽管十九世纪的美国地方治理制度，与我国今日的现实也相差甚远，从制度上来说，寻求过渡性的办法还是有的，东亚地区与内地状况相似，却又介于美国与中国之间的过渡形式，就是我国台湾地区的乡镇制度。在台湾地区，过去很长一段时间内，公民有权选举乡镇议会，而乡镇长却由上级政府指派，政府采取首长负责而非议行合一制，但是议会可以以控制预算及罢免的方式监督政府首长。如此，乡镇政府斗争的焦点常常会存在于议会与公派首长之间。具体实施的办法，即乡镇公民可以选举议会，乡镇长的提名权由党经过协商而任命。议会有控制预算及罢免乡镇首长之权，而无直接领导行政之权，但是乡镇地方首长有到议会报告及接受质询的义务。考虑到群众素质问题，一般来说群众也没有公民投票或是召开公民群众大会的权力，以保证行政不会受到直接干扰。
结 语
诚如托克维尔所言，实施地方自治，的确是训练群众从顺民变成公民的第一步，而且公众参与的结果，能更好的使地方政府能切实提供居民切身所需要的公共服务，并进一步建立起公民爱乡之情。如何能扩大基层群众对于家乡的热情参与，而不是把地方变成宗族利益的角斗场，需要良好的制度设计，以及上级政府的指导。在国情尚不符合由乡镇居民完全自己管理的前提下，透过上即指派首长，而地方选举的议会进行监督，不失为平衡各方的一种方式。本文希望能起到抛砖引玉的作用，让更多的学者关心地方政治制度的问题。
（作者单位：复旦大学国际关系与公共事务学院）