张新光
【内容提要】 温家宝总理曾经指出，乡镇机构改革的核心是转变政府职能。现在，我们对乡镇政府职能转变的认识和实践都还没有跟上形势的发展，乡镇政府存在着职能越位、错位和缺位的情况。各地在试点中普遍感到减人、减支都比较难，深层次的原因是对乡镇政府职能界定不清，事减不下来。在市场经济条件下，按照公共行政原则，乡镇政府应该履行哪些职责，如何有效地发挥作用，已经成为一个重大课题①。为此，本文将从分析比较“文本制度”与实践互动的多维视角，重点结合河南省于1983年、1992、1998年、2001年、2005年分别进行五次乡镇机构改革的实际效果，试图探讨我国乡镇政府职能转变的艰难历程及其体制障碍。
“社改乡”后的乡镇机构设置与职能定位
党的十一届三中全会后，随着农村经济体制的改革，我国“政社合一”的人民公社体制已经失去了权威基础，“无法容忍新兴的社会力量，无法协调和统帅整个农村社会”②。1982年的“中央一号文件”特别强调指出，“最近以来，由于各种原因，农村一部分社队基层组织涣散，甚至陷于瘫痪、半瘫痪状态，致使许多事情无人负责，不良现象在滋长蔓延。这种情况应当引起各级党委高度重视，在总结完善生产责任制的同时，一定要把这个问题切实解决好”③。因此，到1982年12月，五届全国人大通过了修改后的《中华人民共和国宪法》，其中规定：“乡、民族乡、镇是我国最基层的行政区域，设立人民代表大会和人民政府。农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”③，由此确立了“乡政村治”二元治理体制的新模式。
1982年冬季，河南省选择了43个县和2个城市郊区的142个公社进行“社改乡”试点工作。1983年4月，河南省制定了《关于开展政社分开建立乡政府的实施意见》，规定：“全省实行政社分开后，要建立乡党委、乡政府、乡经济联合社三套机构。其中，2万人以下的乡，配备干部25名；2万人以上5万人以下的乡，配备干部30名；5万人以上的乡，配备干部35名。乡（镇）建立财政所，但目前尚不能成为一级财政。原属农村人民公社的供销社、信用社、粮管所、食品站、教育工作组、文化宣传队、卫生院等单位也要进行改革，充分发挥各自的作用，协调一致地做好农村工作”④。同时，该意见还规定了乡党委、乡政府、乡经济联合社的主要任务和工作职责。但由于受到当时的历史条件限制，乡党委的工作性质仍带有浓厚的政治化和革命化色彩，乡政府的职责定位仍带有明显的计划指令性和行政强制性色彩，新组建的乡经济联合社实质是一种行政捏合下的“大杂烩”。也就是说，尽管我国在农村改革初期实行政社分开、建立乡政府的初衷是“要尽快改变党不管党、政不管政和政企不分的状况”③，但是由于人民公社时期长期形成的“政党政治”与“政府政治”互相交叉，“国家行政权”与“群众自治权”互相渗透，“条条垂直管理”与“块块统一领导”互相分割，“事权”与“财权”互相脱节等大量的历史遗留问题并没有得到根本解决，因而在“社改乡”完成后，“有些地方党政不分、政企不分的现象依然存在，少数地方乡政府还没有完全起到一级政权的作用”⑤。因此，从1986年下半年开始，乡镇行政体制改革的重点转入了“再造政府”的一个新阶段。
20世纪80年代中期以后的乡镇政府职能转变
1986年9月至11月，邓小平同志多次提出，“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现”⑥。为此，1986年9月26日，中共中央、国务院发出《关于加强农村基层政权建设工作的通知（草案）》，提出了“要真正把乡镇一级建设成为密切联系群众、全心全意为人民服务，能够有效地领导和管理本行政区域的政治、经济、文化和各项事务的有活力、有权威、高效能的一级政府，必须实行简政放权，健全和完善乡政府的职能”⑤。1987年10月，党的十三大报告中首次提出了“转变政府职能”这个新概念。1991年10月，国务院在《关于加强农业社会化服务体系建设的通知》中提出，“要以县级专业经济技术部门为依托，以乡村集体或合作经济组织为基础，以农民自办服务为补充，形成多种经济成分、多渠道、多形式、多层次的服务体系，为农民提供产前、产中、产后的全过程综合配套服务”③。同时，要求“在县级机构综合改革试点中，省、地、市要适当地下放权力给县，县要适当地下放权力给乡镇。要在县级政府转变职能的基础上，逐步理顺县与乡镇的关系，让乡镇一级能够办更多的事情”⑦。
据不完全统计，截止1992年，全国共有23个省份确定了290个单位进行县级机构综合改革试点工作。特别是像山东莱芜和诸城、江苏常熟和常州、河南新郑、山西隰县、湖南华容、内蒙古卓资、广东顺德、福建石狮、四川邛崃、甘肃定西、河北藁城、浙江上虞、陕西宝安等地都结合当地实际情况，积极探索，大胆试验，摸索和创造出了许多有益的经验⑧。譬如，从1986年下半年开始，山东莱芜把23个部门分支机构下放给乡镇管理，共下放干部职工13500多人，移交固定资产1120万元，下放财政事业费1500多万元，乡镇组建起了“五委一办一站”（即农委、经委、商委、文委、社会保障委、政府办公室和统计站），改变了以往“乡镇政府牌子响、责任大、权力小、办事难”的状况⑨。从1988年开始，河南新郑对19个县直部门实行“企业化管理”改革试点，要求把80%以上的人员分流到服务性经济实体中去，财政事业费拨款改为贷款，每年按10%的比例递减，直至“自负盈亏”为止。据河南官方媒体报道，“新郑县农口8个委局原有干部职工798人，改革后分流了692人，兴办经济实体61个，1990年产值达3000多万元，实现利润86万元⑩。然而，这些“改革盆景”红火一阵子就销声匿迹了。对此，时任山东省委书记的梁步庭同志总结说，“全面的政治体制改革，要按照中央的统一部署进行，这一点不能忽略。局部试验往往会出现这样的情况：改革方向是对的，但如果不及时发现和解决新矛盾、新问题，等它们积累多了，就容易走回头路”?輥?輯?訛。万里同志也指出，“深化农村政治体制改革，需要自上而下的总体规划，也需要自下而上的创造。但解决农村中存在的问题，涉及一些部门和个人的既得利益，没有权威的决定，不抓紧检查，就难以奏效”?輥?輰?訛。
20世纪90年代以后的乡镇政府职能转变
1992年初春，邓小平同志发表了著名的《南巡谈话》，提出“改革开放胆子要大一些，敢于试验，不能像小脚女人一样。看准了的，就大胆地试，大胆地闯”⑥。1992年2月，江泽民同志也提出，“我们的党政机关机构臃肿、层次重叠、人浮于事、效率低下，已达到相当严重的地步。全国党政群机关及事业单位工作人员已达3140万人，其中党政群机关906万人，事业单位2234万人。县以上各级党政机关超编60万人，乡镇一级超编214万人。1990年全国党政群机关和事业单位人数，比1980年增长70%。这么庞大的机构，大大加重了国家财政的负担”?輥?輱?訛。1992年10月，党的十四大明确提出了，“中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。要围绕社会主义市场经济体制的建立，下决心进行行政管理体制和机构改革，切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率”?輥?輲?訛。然而，我国政府机构“纵向权力”的调整，从一开始就隐含着“行政性分权”与“经济性分权”的内在矛盾和利益冲突，所以各地并没有按照发展社会主义市场经济的要求去转变政府职能。尤其是对如何处理“条条”与“块块”的关系问题，我国也一直没有理出一个头绪，比如“现在乡镇的很多机构是县直接管理的，到底实行双重领导以乡镇为主，还是维持原来的垂直领导，还是实行双重领导，还是下放给乡镇？这个问题中央不作统一的规定，由各省根据情况自行决定”⑦。但是，“中国是一个由中央、省、市（地级）、县（市）、乡（镇）5级政府构成的行政体系，政府任务会逐步增多，越是到了最低一级的乡镇时，政府任务和目标呈几何级数增加。这就使得乡镇政府成为一个面对上级、主要完成上级任务的机构”?輥?輳?訛。因此，从1994年到2000年，全国县乡财政供养人员由2251万人增加到2959万人，平均每年仅工资支出一项就需增加上千亿元，而县乡两级财政收入只占全国的21%，财政供养人员却占到了全国的71%。这样就导致了乡镇政府把增加财政收入作为“第一要务”，实际是在农民群众头上打主意?輥?輴?訛。特别是在市场经济背景下，由于法制和政治体制的不健全，使得地方各级政府权力机关和部门“寻租行为”增多了。同时，“乡镇政府机关和干部职工在办公设备和经费方面的攀比风气、个人收入方面的‘钢性’原则、以及职务和升迁方面的‘棘轮效应’也都表现出来了”?輥?輵?訛。因此，在20世纪的整个90年代，全国上上下下、四面八方总有无数双“看得见的手”（政府）、“看不见的手”（市场）、“第三只手”（乡村干部）齐刷刷地伸向农民，致使“有些地区的农村人口境况，就像一个人长久地站在齐脖深的河水中，只要涌来一阵细浪，就会陷入灭顶之灾”?輥?輶?訛。据有关部门不完全统计，从1993年到1999年，全国清理出各种涉农收费的政策文件和地方法规多达2.53万项，共查处各类违法违纪案件1.46万起，处理涉案人员8000余人。截止2002年底，全国乡镇一级需要农民出钱养活的人员多达1316.2万人，平均每68个农民就要养活1名干部，因机构臃肿给农民造成的经济负担约占40%左右?輥?輷?訛。可以说，目前我国“地区”一级逐渐演变成了一种“实体型政府”，其工作重心已经转向城市发展和市政建设；“县”一级过去是融行政、财政、议事、决策、司法于一体功能完备的强势政府，现在已经演变成了一种“双重衙门体制”；“乡镇”一级长期处于责任大、权力小、功能弱、效率低的被动施政状态，已经陷入了“有政无财、人多无事做”的尴尬局面；村民自治组织既不是行政主体，又缺乏必要的财力保障，基本处于一种行政和财政双重压力下的“紧约束”状态，致使其在代理国家利益与行使农民自治权利方面的功能不断弱化、虚化、甚至异化?輦?輮?訛。
1998年10月，党的十五届三中全会决定指出，“乡镇政府要切实转变职能，精简机构，裁减冗员，目前先要坚决把不在编人员精简下来，做到依法行政，规范管理”?輦?輯?訛。这意味着我国多年来为转变乡镇政府职能所付出的努力是失败的，下一步又将进入乡镇机构改革的重复博弈阶段。譬如，河南省于1998年下半年和2001年上半年分别进行了两轮乡镇机构改革，但由于省、市、县、乡四级政府互相推脱分摊改革成本的责任，结果都变成了虎头蛇尾的“假改革”，所谓的“分流人员”是分而不流，流而未走，工作照样干，工资照样拿，一个都不能少?輦?輰?訛。据河南省有关部门公布的数据显示，截止2004年底，全省共有2100个乡镇，编制总数16.21万名，实有工作人员30.23万名，平均每个乡镇超编63人，超编幅度达到86.5%，其中超编200人以上的有60多个乡镇，个别乡镇甚至超编400余人，全省乡镇临时聘用人员多达1.25万人。乡镇一级负债总额为95亿元，平均每个乡镇负债489万元，其中负债1000万元以上的有179个乡镇，负债最多的竟然超过了5000万元?輦?輱?訛。总的说，我国经过了多次的乡镇机构改革后，虽然政府职能转变并没有发生实质性的变化，但乡镇的建制规模却不断地扩大。如从1986年到1996年，全国乡镇数量由91138个减少到43112个，行政村数量由94万多个减少到74万个，村干部总人数由455.9万人减少到259.2万人。截止到2005年底，全国乡镇总数为35473个，又比1996年的乡镇数量减少了接近1万个，平均每天撤并乡镇４个，“如此大规模的乡镇精简并没有产生激烈的社会震荡，乡镇改革可与包产到户、乡镇企业一起并称为农村改革的三大奇迹”?輦?輲?訛。若照此发展下去，预计到2010年，全国乡镇数量将减少为3万个左右。而随着乡镇数量大幅度的下降，基层社会治理的成本却是有增无减。据农业部1999年的调查数据显示，全国乡镇一级负债总额达到1776亿元，平均每个乡镇负债408万元；村一级负债总额达到1483亿元，平均每个村负债21万元，9亿农民人均负债为374元?輦?輳?訛。据有关专家估计，目前这一数字可能已增至8000～10000亿元。可见，我国下一步如何建立适应社会主义市场经济体制要求的现代法治型和公共服务型乡镇基层政府至今仍是个大难题。
“后农业税时代”的乡镇机构设置与职能转变
从2006年1月1日起，随着农业税的取消，标志着我国农村改革进入了一个新的阶段，这就是以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的综合改革阶段。为此，温家宝总理日前强调指出，“这次乡镇机构改革的总体要求是转变政府职能，精简机构人员，提高行政效率，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政管理体制和运行机制。考虑乡镇政府职能问题，要从农村工作的现实状况出发，从农民群众的愿望出发，从社会主义市场经济条件下建立公共行政管理体制的要求出发。重点强化三个方面的职能：一是为农村经济发展创造环境，包括稳定农村基本经营制度，维护农民的市场主体地位和权益，加强对农村市场的监管，组织农村基础设施建设，完善农业社会化服务体系。二是为农民提供更多的公共服务，加快农村教育、卫生、文化、体育、环境保护等社会事业发展。三是为农村构建和谐社会创造条件，加强社会管理中的薄弱环节，开展农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，保持农村社会稳定。推动农村民主政治建设和村民自治，提高基层自治能力。在履行好政府职能的同时，要把不应该由政府承担的经济和社会事务交给市场、中介组织和村民自治组织”①。毫无疑问，这为我国下一步的乡镇政府机构改革和职能转变指明了方向、目标和重点。然而，“理论上揭示并不等于实际上解决问题，尤其当问题涉及重大的利益调整时更是如此。可以认为，至今这一问题仍然存在”?輦?輴?訛。
譬如，从2005年9月到12月，河南省在认真吸取前四次乡镇机构改革失败教训的基础上，仅用3个多月时间，共撤并乡镇236个，合并各类事业站所3117个，清退和分流人员接近20万人，取得了一定的成效?輦?輷?訛。但在“减人、减支”以后，如何实现乡镇政府的职能转变至今仍然困扰着河南各级地方政府的领导。如在这次乡镇机构改革中，河南省把全省乡镇机关统一设立为3个办事机构（即党政办公室、社会事务办公室、经济发展办公室），把全省乡镇事业单位统一设置为4个服务中心和3个所（即农村经济发展服务中心、村镇建设发展服务中心、文化事业发展服务中心、计划生育服务中心和民政与劳动保障所、财税所、国土资源管理所），把全省乡镇人员编制统一核定为“人口在4万人以下的乡镇，机关行政编制24名，事业编制40名；人口在4万人至5万人之间的乡镇，机关行政编制27名，事业编制43名；人口在5万人以上的乡镇，机关行政编制30名，事业编制46名”?輦?輶?訛。同时，规定：“农业税取消后，乡镇政府的基本职能是促进经济发展，加强社会管理，搞好公共服务，维护农村稳定，巩固和加强基层政权建设。凡是法律、法规和有关规范性文件明确规定由县级政府部门履行的职责，一律不准转交给乡镇政府承担；确需由乡镇政府配合的工作任务，应当明确其权利和义务关系，并赋予乡镇相应的办事权限，提供必要的财力保障；严格控制对乡镇的‘一票否决’事项和各种‘升级达标’评比活动，对乡镇工作的考核原则上由县委、县政府统一组织实施。各乡镇可根据自己的经济社会发展水平，因地制宜，量力而行，确定符合本地实际的工作重点”?輧?輮?訛。但在实际运行中，由于目前我国尚未建立起城乡统一的公共财政制度和农村公共产品供给体制，尤其是对取消农业税后如何化解乡村“历史旧帐”的问题，全国至今既没有一个全面准确的统计数据，也没有制定出一个具体的可操作方案，致使不少乡镇政府已经陷入了“五难”的困境（即收支平衡难、工资兑现难、工作运转难、债务消化难、经济发展难）。据国家统计局农调队测算的数据显示，在农村税费改革前，全国乡镇一级每年大约需要3700亿元才能维持合法生存，即使按总支出的70%计算，每年至少也需要经费支出2590亿元；但在近几年的农村税费改革过程中，中央财政转移支付资金仅为1643亿元（其中2001年为33亿元，2002年为245亿元，2003年为305亿元，2004年为396亿元，2005年为664亿元），如果加上地方政府财政转移支付资金，平均每年经费来源只有750亿元左右，收支相抵后仍相差1840亿元?輦?輷?訛。而目前河南地方财政总收入为537.5亿元，地方财政总支出竟然高达1115.5亿元，收支相抵后仍缺口资金578亿元。尤其是全省县级财政收入仅为201.9亿元，其中有三分之二的县人均财力在1.2万元以下，有的县还不足1万元，平均每个县缺口资金都在1亿元左右。在这种情况下，要让乡镇一级政府实现职能转变也只能是一句空话。
那么，究竟是什么原因制约着我国乡镇政府的职能转变呢？综上所述，我们至少可以得出三点结论。一是，我国乡镇政府的职能转变具有渐进性、复杂性和曲折性等特征。二是，我国乡镇一级政府处在国家行政体制改革的末梢，乡镇政府职能转变的快慢直接受制于省以下各级地方政府的职能转变，因而它具有多层次性、上下连动性和左右协调性。三是，当人们谈论“如何转变乡镇政府职能”这一话题时，往往会忽略掉一个极其重要的问题——即“一切官僚机构都具有自我繁殖能力和持续膨胀能力，机构庞大、人员臃肿、行政效率低是威权政治惯有的通病”（即著名的“帕金森定律”）。事实上，“‘官’字下面的两个‘口’，不仅意味着维持政府运转需要花费成本，而且政府官员也有自身的利益追求，只是这种利益追求往往会被权力的公共形式所遮蔽罢了”?輧?輮?訛。因此，当前我国政府体制最大的障碍是地方各级政府官员的“牟利性”和部门“寻租行为”，这又使得乡镇一级政府的职能转变呈现出了利益多元性、可变性和反复性等特征。
总之，我国下一步的乡镇机构改革和政府职能转变成功与否，不仅取决于推进以上层建筑变革为核心的农村综合改革，而且取决于地方各级政府行政主体的“观念转变”（即正确处理“官本位”与“民本位”、“人治”与“法治”的关系）和“利益调整”（即正确处理政府与政党、政府与市场、政府与社会、政府与公务员和中央与地方、上级与下级以及同级政府部门之间的利益关系等）。此外，我国下一步将实行“乡财县管”和“县财省管”体制，由此是否会造成乡镇“事权”与“财权”的失衡？这些新的矛盾和问题都值得做进一步的深入研究，但已超出了本文探讨的范围。
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（作者单位：信阳师范学院 经济与管理学院）