陆国强 袁雪松 金品旗
【内容提要】 行政审批制度改革是行政管理体制改革的重要内容，也是转变政府职能的重大举措。经过多年的努力，行政审批制度改革虽然取得了一些成绩，但问题依然不少，深化改革的任务依然十分艰巨。文章通过对行政审批制度改革目标取向的研究、实际成效的分析、存在问题的解剖，就进一步深化行政审批制度改革的对策措施作了有益探索。
随着社会主义市场经济体制的不断完善，行政审批制度中的一些深层次问题已开始逐步显现出来，深化行政审批制度改革的要求越来越迫切，而难度与挑战也不断加大。如何加快推进行政审批制度改革的进程，这是各级政府迫切需要回答的问题。
目标取向——深化行政审批制度
改革必须锲而不舍
行政审批制度在我国计划经济时代，有着广泛而普遍的基础，渗透到社会经济各个领域。它的存在既与计划经济体制有紧密联系，又可以说是传统产权制度的先天性缺陷的产物。随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制的逐步确立，这种在计划经济体制下形成的行政审批制度已暴露出越来越多的问题，改革行政审批制度势在必行。为此，自2001年10月起，国务院就开始全面部署推行行政审批制度改革，各级政府则开始了一场声势浩大的行政审批制度改革，影响范围之大，触及的体制因素之多，前所未有，行政审批制度改革的显著成效，有力地推动了各级政府职能的根本性转变。然而，随着改革的不断深入，各种问题和矛盾开始显现，从这个意义上讲，行政审批制度改革已经进入“深水区”。在这个时期，我们既不能对改革丧失信心，也不能操之过急，必须全面而深刻地把握改革的目标取向，认真研究，审时度势，积极稳妥地将行政审批制度改革向纵深推进。
（一）深化行政审批制度改革，必须统筹处理好行政审批制度改革与经济社会发展的关系。从长远看，政府应逐步转变职能，减少对经济的直接管理，除保留必要的行政审批事项外，主要应由市场来调节资源的配置。但在目前经济体制转轨还没有结束、经济总量仍偏小、各种社会矛盾比较集中的情况下，一方面，我们要坚持市场化改革，发展经济，调动社会各行各业的积极性。另一方面，又要让经济社会发展的不平衡降至最低，让宏观调控切实发挥作用，让改革的成果惠及最广大的人民群众。行政审批制度改革，就需要不仅注重量的变化，更要注重质的飞跃；既不能太超前，也不能太滞后。对取消的事项不能一减了事，要加强取消后的监管，防止管理脱节；对增加的事项，法律、法规要进一步明确，不能因为与部门利益不挂钩而出现管理上的真空。
（二）深化行政审批制度改革，必须统筹处理好行政审批制度改革与政府机构改革和政府职能转变的关系。政府的行政审批行为是政府职能行使的外在表现，行政审批制度的缺陷除了制度本身以外，一个重要的根源就是政府职能不清。1993年政府机构改革第一次把转变政府职能与职能界定工作结合在一起，通过“三定”明确了各部门的工作职责及相互间的工作协作关系，初步解决了各部门之间分工不清、职能交叉重复的矛盾。这一做法，在1998年和2003年的机构改革中得以延续。政府职能的逐步明确将为行政审批制度改革创造有利条件。对违规行政审批行为的纠正，从外部可以通过法制来加以规范和阻止，从内部就要通过对职能的监督来规范和约束。行政审批制度改革，要以政府机构改革和政府职能转变为基本载体，通过机构改革及政府职能转变，促使行政审批行为更加明晰、透明、公开。
（三）深化行政审批制度改革，必须统筹处理好行政审批制度改革与政府治理方式变革的关系。深化行政审批制度改革，重点是要突出政府的社会管理和公共服务功能。各级政府必须实行政企分开、政事分开、政社分开，从那些不该管、管不了和管不好的事务中跳出来，管好公民、企事业单位和社会团体不该管、管不了、管不好的事，即社会公共事务，生产公共物品，提供公共服务。深化行政审批制度改革，必须坚持以科学发展观和构建和谐社会理论为指导。通过改革，要更加有利于促进经济建设和社会事业发展，有利于维护经济社会秩序的稳定，有利于满足人民群众的需要，有利于提供更多公共产品和公共服务，有利于打造真正意义上的“服务型政府”。
实际成效——深化行政审批制度
改革必须乘势而上
近几年来，各级政府从形势发展的客观要求出发，切实转变行政职能，不断创新管理体制，努力推进行政审批制度改革，各项工作取得了明显成效，为进一步深化改革奠定了基础。
（一）许可事项大幅精简，政府职能有了根本转变。行政审批制度改革以来，各级政府在严格规范审核的基础上，大幅度减少行政许可事项。通过许可事项的大幅精简，政府主要依靠行政审批进行管理的模式发生了本质性的转变。首先，许可事项的大幅度减少，特别是一些投资类、企业登记类审批事项的减少、取消、下放，使政府的功能定位进一步明确，职责分工更加清晰，从而更大限度地发挥了市场在社会资源配置中的基础性作用，充分发挥了市场机制调节经济运行的作用，最大限度地提高了经济运行的效率和质量。其次，许可事项的大幅度减少，使政府的管理职能真正转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来，并切实履行好社会管理和公共服务职能，从而促进了政府运行机制和管理方式的创新。再次，许可事项的大幅度减少，进一步强化了政府的经济调控职能和市场监管职能，便于各级政府更好地坚持依法行政，强化服务理念，努力建设服务、廉洁、高效型政府。
（二）审批模式日趋规范，管理方式得到明显优化。建立行政审批服务中心，把原来分散在各部门办理的行政许可审批事项，按照规范要求统一到中心大厅集中办理，正是这个并未突破原有体制，看似简单的集中举措，却在多方面产生了积极的成效。一是调整了政府内部工作程序。各地的行政审批服务中心的建设尽管在规模大小和运行机制上有所差别，但都是以行政许可为核心，推行“一个窗口对外”、“一条龙服务”、“一次性办结”的运行模式，审批工作流程更为简洁、便利。二是强化了政府的服务意识。在中心集中办公的各个窗口部门在审批过程中普遍实行了承诺服务、限时办结，切实解决了行政机关办公地点分散、审批环节复杂繁琐、企业和群众办事不便的矛盾。三是加强了部门间的协调，降低了行政运营成本。通过对行政审批项目整合、相关联办，使办事手续由繁变简，办事形式由暗变明，办事速度由慢变快，大大缩短了项目审批时间，提高了行政效能。
（三）行政行为公开透明，廉洁从政显现突出成效。政府各职能部门集中办公，窗口服务，不仅提高了政府的行政效率，而且增强了政府的透明度。进驻中心集中办理许可事项的部门根据《行政许可法》的相关规定，对审批内容、审批依据、申报材料、办事程序、收费标准、承诺时限等实行公开，通过制定和实行层级监督及内外分权等制度，最大限度地减少审批人的自由裁量权和审批随意性，同时，按照“谁审批，谁负责”的原则，建立和完善了行政审批责任追究制度。审批服务中心对集中行使的许可事项进行了统一的监督管理，通过推行业务告知单、缴费明白卡、政策法规文本对外公示的形式，严格执行“一个窗口收费”的制度，有效地控制了少数工作人员在行政审批过程中“吃、拿、卡、要”等不廉洁行为，审批行为公开透明了，“暗箱操作”也就没有了空间。
（四）审批服务同步施行，方便群众真正落到实处。行政审批服务中心本着“服务经济、方便群众”的原则，将部分便民服务事项也纳入到中心进行集中办理，又根据基层的实际需求，推出了代理服务，逐步构建了市、县、乡镇（街道）、村（社区）等多级便民服务网络。中心的建设，不仅为形成科学、高效的行政审批体制和运行机制进行了有益的探索，而且通过实实在在的行动，确立了“宁可自己麻烦百次，不让服务对象麻烦一次”的服务理念，赢得了广大人民群众的称赞，被人们形象地称为“政务超市”。
存在问题——深化行政审批制度
改革必须攻坚克难
经过多年的艰苦努力，各级政府在减少行政审批项目、改进行政审批方式、简化行政审批环节和规范行政审批程序等方面，迈出了坚实的步伐，行政审批制度改革取得了较好成绩。但是，从总体上看，目前在行政审批服务方面与社会主义市场经济体制的客观要求和经济社会跨越式发展的内在需要还有一定的差距，还有许多问题需要解决，还有不少难关需要攻克。
（一）行政许可事项改革尚未完全到位。政府职能转变是否到位，行政许可事项的改革进程是一个重要标志。当前，面临改革开放的不断深入、经济和社会的快速发展以及《行政许可法》实施而出现的新情况，行政审批工作暴露出的问题和矛盾还很多。一是个别政府部门的许可事项仍然偏多，行政审批与内部管理职能相混淆，同一事项重复审批、交叉审批的情况依然存在；二是少数许可事项缺乏明确的标准、条件、时限及操作规程，审批部门和审批人员的自由裁量权过大；三是上下级政府之间的事权关系尚未完全理顺，上级政府部门仍管了不少应由下级政府部门管理的审批事项；四是现行的审批制度赋予了政府机关支配经济社会资源、管理社会经济生活的权力，同时，也为以权谋私者提供了可乘之机，为腐败提供了滋生的土壤和气候；五是有的审批事项审批环节多、时间长、效率低，部门间审批方式的改进及服务的质量水平很不平衡，尚未形成高效运作的审批机制。
（二）行政许可事项集中度还不够。建立行政审批服务中心的目的，最根本的是集中部门行政许可事项，加强联合审批、集中审批，提高政府的办事效率，最大限度地方便群众。刚开始，各地在确定审批事项进入行政审批服务中心集中办理时一般都遵循“起点要高，循序渐进、逐步到位、不断完善”的原则，但完善的进展比较缓慢。各地虽要求凡关联性强、涉及面广、对经济建设和社会发展影响大的审批事项，都要进入中心实行集中受理审批，但从实际运行看，各级政府的相关职能部门，其行政许可事项集中受理尚有一定空间，该进未进中心的情况仍然存在。从各地的情况看，目前已进驻中心的许可事项和涉及部门，一般约分别占许可事项和涉及部门总数的50%—70%之间。相当一部分许可事项应进但还未进中心，有的即使已经进驻中心，但实际仅仅是设立一个窗口，没有充分授权，窗口只能接待、咨询和收发等，审批仍在后台。由于项目集中不够，影响了中心整体效能的发挥。
（三）多头审批、多环节审批情况仍然存在。由于一些部门和单位的许可事项分散在内部几个行政处（科）室，处（科）室与处（科）室之间相对独立，有的还隶属不同的分管领导，实际运行中又习惯于沿袭传统的管理模式，因而多头审批、多环节审批问题仍不同程度地存在。一部分许可事项之所以审批环节多、承诺时限长，主要原因是部门内部审批职能分散，审批程序繁琐，涉及多个分管领导。由于多头审批，内部“转圈”，一方面造成了审批窗口办不成事，办事群众两头跑；另一方面也增加了中心开展联审会办工作的难度。
（四）现有工作平台制约审批服务中心发展。行政审批服务中心是改革的新生事物，大多始建于本世纪初，其总体规模、工作机构和领导体制都是按照当时的情况确定的。随着形势和要求的变化，许多方面已不适应实际工作需要。主要表现为：一是现有运作平台的承载力已经饱和，无法再容纳更多的部门、单位和审批事项进驻中心；二是审批服务中心的工作机构不够规范、统一，有的甚至设置为非常设机构，无专门编制，人员变动大，不利于内部管理和外部协调；三是领导体制的保障功能尚不健全，一定程度上也影响了工作效能的充分发挥。
对策措施——深化行政审批制度
改革必须整体推进
行政审批是政府对社会公共事务规范、管理与服务的一种手段。任何一个政府都存在着必要的行政审批事项，但它又必须根据社会需要不断进行改革，使之真正成为推进经济建设和社会发展的公共管理手段。面对新一轮激烈竞争、加快发展的压力，面对提高政府行政效率的要求，迫切需要进一步深化行政审批制度改革，创新服务内容，丰富服务内涵，提高服务水平。深化行政审批制度改革，必须坚持精简、统一、高效、便民，必须进一步转变政府职能，改革和完善政府行政管理方式，促进依法行政，加大审批监管，提高办事效率，优化投资环境，建立行为规范、运转协调、公开透明、廉洁高效的行政运行体制。
（一）进一步精简、明晰行政许可事项。精简许可事项是推进行政审批制度改革的突破口，要完成这一改革任务，必须着力做好以下四项工作：一是按照国务院关于清理行政许可事项的有关要求，对所有审批事项再进行一次全面清理，真正做到“该取消的一律取消，该调整的必须调整”。二是在企业设立、民间投资等方面，应尽快取消行政审批，逐步向登记制过渡。三是实行规范管理，建立监督约束机制。对于被取消的审批事项应建立后续的监管机制，防止管理脱节。对于保留的行政审批事项，必须按照“规范操作、简化程序、公开透明、明确责任”的原则，建立严格审批程序，形成制度规范。四是健全市场准入制度，加强审批后续管理。在企业设立、项目投资等方面，应根据实际情况，建立科学的市场准入标准和制度，引导企业和投资者的经济行为，防止出现低水平重复建设和过度竞争的局面。在此基础上，要根据现有的行政许可事项，认真进行梳理分析，搞清基本情况，具体要做到“四个弄清”：一是弄清机关各部门具体承担了哪些行政许可事项；二是弄清这些行政许可事项分散在相关部门的哪些处室，涉及到多少工作人员；三是弄清这些行政许可事项的受理形式、运作方式、办理时限、决定权限；四是弄清这些行政许可事项哪些已经进驻中心、哪些该进未进、哪些不需要进驻中心。在摸清情况的基础上，研究拟订改革方案。
（二）着力推进“两集中、两到位”改革进程。依据《行政许可法》第六条、第二十五条、第二十六条的相关规定，着力推进“两集中、两到位”改革进程。所谓“两集中”，是指部门行政许可职能向一个处（科）室集中，部门行政许可处（科）室向行政审批服务中心集中。“所谓两到位”，是指部门行政许可项目行政审批服务中心要落实到位，部门对窗口工作人员要授权到位。具体可按以下办法实施：（1）凡部门行政许可职能原由3个以上处（科）室承担的，设立行政审批服务处（科），撤销部门原有一个处（科）室，将分散在几个处（科）室的审批职能集中归并到行政审批服务处（科）。（2）凡部门行政许可职能原由2个处（科）室承担的，将行政审批职能交由一个处（科）室承担，原处（科）室的牌子可根据工作需要继续保留，承担行政审批职能的处（科）室增挂行政审批服务处（科）的牌子。（3）凡部门行政许可职能原由1个处（科）室承担的，内设机构不作调整，可在原处（科）室增挂行政审批服务处（科）的牌子。（4）所有行政审批部门成立集中行使审批权的职能处（科）室后，凡需要进入中心的，一般都要整建制进入。整建制进入有困难的，需由行政审批服务处（科）负责人担任窗口首席代表。部门要对窗口充分授权，并建立内部协调运作机制，减少审批环节，确保窗口的高效运作。
（三）不断提高行政审批服务效能。行政审批服务中心是转变政府职能的有效载体，承担着提高行政效率、优化投资环境的职责。为此，要认真抓好以下几个方面的工作：一是进一步扩大许可事项的集中度。原则上，与经济建设、社会管理、群众生活密切相关的许可事项都要进驻中心，集中办公。对一时不能整建制进驻中心的，可安排相关部门设置综合窗口，方便群众办事。二是扩大窗口审批权限。凡进驻中心的许可事项，部门和单位都要充分授权，原则上都能在窗口办结；因特殊情况不能在窗口办结的，要加快运行节奏，在最短的时限内完成审批。三是提升并联审批效能。对涉及多部门的审批事项，坚持实行并联审批。牵头窗口必须由职能处（科）室的处（科）长或主任担任并联审批牵头人和组织者，必要时由所在部门的分管领导亲自组织。四是加强电子政务建设。通过各级政府的电子政务平台，实现各部门管理网络与审批服务中心管理系统的网络互联、数据互通、信息共享、协同办公。适于网上审批的项目，必须尽快上网。审批事项通过审批服务中心统一受理后，通过政府电子政务平台统一调度、统一交换，真正实现网上申报、网上审批。五是加大效能监察力度。审批服务事项的申报资料、办理条件、办理程序、投诉渠道等各项要素必须公开，对行政审批行为进行即时监督。
（四）努力完善行政审批服务中心的管理体制和运行机制。各级行政审批服务中心作为政府服务社会的窗口和平台，承担着政府对所属部门及其窗口工作人员办理的审批事项进行管理、协调、指导、服务和监督的职责，加强其自身建设显得十分重要。为此，各级政府要切实做好以下几个方面的工作：一是思想认识上要提高。建立行政审批服务中心是社会发展的必然要求，是深化行政管理体制改革的必然产物，各级各部门要以科学发展观为指导，从人民群众的根本利益和经济社会的长远发展出发，充分认识行政审批服务中心存在的必然性和长远性，以及在实际工作中所发挥的积极作用，关心、支持行政审批服务中心的建设和发展。二是职能定位上要明确。要在认真总结近年来各级政府行政审批服务中心所取得的突出成效的基础上，依据国家法律、法规的要求，结合新形势、新情况的实际需要，研究地方政府行政审批服务中心的功能定位，从而正确界定职能，科学理顺关系，明确相应权责，实现依法行政。三是机构设置上要规范。行政审批服务中心不仅是同级政府集中受理行政审批事项的平台，也是同级政府政务公开的重要载体和平台，因此，对现行的管理机构和人员配备要加强研究，力求规范、统一，适应实际工作需要。根据行政审批服务中心的功能定位和多年来的实践经验，“审批服务中心”宜定为行政性质，作为政府派出机构，核定相应的行政编制。这样，一方面使行政审批服务中心更好地代表政府履行管理职能，发挥应有的效应；另一方面也能稳定中心的管理人员队伍，充分调动工作积极性。四是管理服务上要创新。要认真研究行政审批服务中心的规范化管理服务问题，充分利用目标考核、质量认证等多种手段，进一步规范行政审批服务方式。同时，要继续在行政审批服务的科学性和实效性上下功夫：在体系上不断向基层延伸，形成多层多级服务网络；在方式上不断向便捷努力，做到统一办理、联合办理、并联办理、集中办理，增加即办件的数量；在内容上不断向服务拓展，大力增加公共服务项目，切实做到“服务经济、方便群众”，使行政审批服务中心不仅成为“政务超市”，同时也成为“公共服务超市”。
（作者单位：江苏省南通市机构编制委员会办公室）