黄 强
党的十六大以来，党中央从新时期党和国家面临的新形势、新任务出发，将行政管理体制改革提到了党和国家发展的重要议事日程。十六届四中全会明确要求加强行政体制改革的总体研究。五中全会首次提出，加快行政管理体制改革是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。六中全会再次强调，要按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，深化行政管理体制改革。国家“十一五”规划纲要提出，行政管理体制改革的目标是建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。今年6月25日，胡锦涛同志在中央党校发表的重要讲话中要求，加快行政管理体制改革，强化政府社会管理和公共服务职能。结合北京市的工作实际，我认为下一步深化行政管理体制改革需要着重研究以下几个问题。
关于进一步加快政府职能转变、促进政府全面履行职能问题
改革开放以来，经过几轮行政管理体制和机构改革，总的看，政府职能转变取得了重要进展，但在不少领域和方面还相对滞后。因此，加快政府职能转变仍然是当前深化行政管理体制改革的核心和关键。
十六大以来，北京市积极推进行政管理体制改革，在政府职能转变方面取得了初步的成效：
一是经济调节职能进一步完善。一方面，在解除政府部门与所办经济实体和管理的直属企业的行政隶属关系的基础上，积极探索加强和完善政府对国有企业的监管方式。组建了国资委，代表政府履行国有资产出资人职责，初步理顺了国有资产监管体制，实现了政府公共管理职能与国有资产出资人职能相分开，政企分开、政资分开取得实质性进展。另一方面，大力推进行政审批制度改革，减少政府对微观经济活动的干预。通过精简，市政府行政审批事项由1304项精简至691项，精简比例达4７%；区县政府的行政审批事项由平均550项左右减少为330项左右，精简220余项，精简比例为40％。针对我市固定资产投资项目审批程序环节众多、程序繁琐、效率低下的问题，先后两次对本市固定资产投资项目审批程序进行改革。通过改革，将投资项目办理环节从平均40多个减少到30多个，办理时限从平均270多个工作日减少到180多个工作日。同时，将市政府各部门承担的112项涉及企业的年检事项减少至35项，精简了69%。
二是市场监管职能进一步强化。健全完善了工商、质监、药监省级以下垂直管理体制，加大了市场执法力度。以工商系统为主要依托，建立了具有首都特点的食品安全监管体制。通过整合和调整职能，政府有关部门市场监管工作分工更加科学。比如，将卫生局的药政、药检、保健品化妆品行政审批及监督执法职能以及医药总公司的药品流通监管职能，划入药品监督管理局。将原市质量技术监督局负责的流通领域商品质量监督管理的职能划入市工商局，市质量技术监督局负责生产领域产品质量的监督管理，市场监管效果更加明显。
三是社会管理职能逐步得到完善。健全和完善了公共应急指挥体系。在城区广泛推广网格化城市管理高效运行新模式，实现了城市管理的精确、敏捷、高效和全时段、全方位覆盖。扩大了城市管理领域相对集中行政处罚权的范围，调整组建了市城管执法局，充实了区县、街道城管执法力量。
四是公共服务职能不断得到加强。积极推进政事分开、管办分离。在市政府部门，按照先整合资源、后搭建平台的路径，结合我市园林绿化体制调整与市民政局改革试点，组建公园管理中心和社会福利事务管理中心，将大型公益公园和福利企事业单位分别纳入两个中心管理，实现了政府主管部门与所办事业单位分开。在海淀区，按照先搭建平台、后整合资源的路径，组建海淀区公共服务委员会，将面向公众直接提供公益服务的事业单位纳入公共服务委员会管理，构建新型的政府公共服务体系。各区县以组建综合行政服务中心为切入点，将政府各部门承担的行政许可和服务事项全部集中起来，打破按照部门设置窗口的传统做法，实行按照事项设置窗口，集中办理、统一办理、联合办理的方式，方便了企业和群众。
尽管这些年北京市在转变政府职能方面取得了一定的进展，但政府职能转变的任务依然很重。目前，首都发展中存在的城乡发展不够平衡、经济结构不够合理、经济增长方式比较粗放、资源环境问题比较突出、社会事业发展相对滞后等问题，也反映出政府职能在一定程度上还存在越位、缺位、错位以及不到位的问题。下一步，必须适应经济社会发展和改革形势的新特点、新任务的需要，以转变政府职能为重点，进一步深化行政管理体制改革。
关于强化社会管理职能、构建社会管理新格局问题
改革开放以来前几次行政管理体制改革的重点，主要是围绕实现政企分开、政资分开，理顺政府与企业、政府与市场的关系，转变政府的经济管理职能而展开的。通过改革，应该说在解决政企不分、政资不分，减少政府对微观经济活动的干预，加强政府经济调节和市场监管职能等方面取得了积极的成果。但是，与政府经济调节和市场监管职能相比，政府社会管理和公共服务职能则相对薄弱。
随着中国特色社会主义建设的总体格局由“三位一体”向“四位一体”的转变，对社会建设和管理提出了更高的要求。近年来，虽然我们在社会管理方面已经取得了一定的成效，但总的看，现行的管理体制、机制与新形势、新任务的要求还有一定的差距，主要表现在：社会管理的统筹协调机制还没有建立起来，各种社会管理资源缺乏有效整合，在社会管理工作方面没有形成长效机制，缺少有力的“抓手”；条块分割，职能交叉，政出多门，关系不顺，力量分散，职能越位、错位和缺位的问题仍不同程度地存在；对社会管理的总体规划、宏观政策及一些重大问题缺乏研究，政策集成不够；政府职能转变不到位，社会组织不健全，社会协同、公众参与不充分，基层服务和管理网络还不完善。
党的十六届六中全会提出了构建社会主义和谐社会的重大战略构想，为我们推进社会管理体制改革、加强社会管理指明了方向。下一步，如何建立健全社会管理的体制机制，通过制订社会政策，依法管理社会事务，规范社会组织和公民行为，维护人民群众的合法权利，协调利益关系，化解社会矛盾，保障公共安全，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局，是一个迫切需要解决的问题。
关于强化政府公共服务职能、构建惠及全民的公共服务体系问题
公共服务是现代政府的一项核心职能。改革开放以来，各项社会事业虽然取得明显进步，但总体上，经济发展和社会发展仍存在“一条腿长、一条腿短”的问题。强化政府公共服务职能，发展社会公共服务，构建惠及全民的公共服务体系，对于贯彻落实科学发展观，实现人的全面发展，保障人民群众的基本权益，维护社会公平，构建社会主义和谐社会都具有十分重要的意义。
经过近些年市政府各相关部门的共同努力，目前北京市社会公共服务体系已基本形成，社会基本公共服务得到初步普及，社会公共服务供给相对丰富，社会发展综合水平居于全国领先水平。在取得这些成绩的同时，我们也清醒地认识到，同构建惠及全民的公共服务体系的目标相比，还仍然存在事业单位功能定位不准，政事和事企职责不分；公共服务体系结构布局不合理，资源浪费和短缺并存；社会化程度比较低，公共服务质量和效率不高；内部运行机制不活，自身发展活力不足等问题，需要在深化行政管理体制改革中着力加以解决。下一步，如何通过事业单位改革，清除体制机制障碍，优化公共服务资源配置，创新公共服务提供方式，提高公共服务效率，完善公共服务体系，需要认真进行研究。
关于科学界定不同层级政府职能重点、解决上下一般粗问题
目前，关于哪些事务是中央政府管、地方政府不管的，一般比较清楚，如外交、国防、海关、民航、邮政、电信、铁路等事务。而对于中央与地方共管的事务往往事权不够明晰，上下缺乏明确分工。地方层级政府之间也存在职能上下一般粗的问题。
行政机构作为政府职能的载体，由于目前上下级政府之间事权划分不尽清晰，其结果必然导致上下级政府在机构设置上的“上下对口”格局。这种格局有其合理的一面，有利于政令畅通和上下衔接，但在实践过程中，这种格局忽略了各地的不同特点和实际需要，容易造成部门之间工作任务轻重不一、苦乐不均。同时也容易造成自成一体、层层相护的既得利益体系，给行政管理体制改革带来障碍。如果“下改上不改”，往往会遇到来自上级条条的强烈干预。
同时，目前层级政府之间的责任划分也不够合理，上级动辄要求下级“负总责”。特别是近些年按照中央的要求，税务、工商、质监、药监、规划、国土等部门先后实现了省以下垂直管理。这种做法虽然有利于加强集中统一领导和管理，但从北京市的情况看，区县政府有责无权的问题比较突出，影响了基层政府的积极性。如何科学界定不同层级政府的职能重点，明确各级政府的责任，建立健全层级政府之间职能动态调整的制约机制和协调机制，是一个急需研究的重要课题。
（作者：北京市机构编制委员会办公室主任）