杨 静
【内容提要】 本文从和谐社会的内涵出发，以政府服务为理念，分析了为农村公共服务的必要性，通过城乡差距的比较，认清当前农村公共服务的现状。统筹城乡差距，维护社会公平正义是构建和谐社会的重要内容，针对问题，本文提出了完善农村公共服务体制的思路。
构建和谐社会是旨在协调发展，缓和矛盾，促进社会政治、经济、文化全面进步的一项伟大工程。这体现了中国共产党当初革命的宗旨，同时它要求中国共产党在执政理念上从“革命党”向“执政党”的转变，要求中国政府由过去的“管制型”向“服务型”的转变，更要求政府干部由“官员”向“公务员”的转变。良好的政策理论是进行政策实践的强有力的保证。建设服务型政府已成为我国进行政府改革，提高政府绩效，促进社会发展的基本要求。对于一个农村人口占全国人口总量近70%的农业大国来说，在城乡差距进一步拉大、农业和农村经济发展滞后日益突出并成为制约整个国民经济和社会发展的关键因素的客观现实下，加快农村公共服务体制的建立与完善，是构建和谐社会的关键。
进一步完善我国农村公共服务体制的必要性
公共服务理论的产生源于传统官僚制的低效率。我国自1978年以来，政府管理进行了巨大的变革，一方面体现在党中央近几年提出的重大指导路线上，包括三个代表重要思想，科学发展观，构建和谐社会；另一方面体现在经济上由传统的计划经济转向市场经济，在政府行为上提出了依宪治政，依法行政，在公共政策民主化上，不断建立和完善选举制度，在权力的分配上，地方拥有部分立法权。温家宝总理在2004年3月8日的第十届全国人大二次会议上指出：我们要把政府建设成一个服务型政府，为市场主体服务，为社会服务，最终为人民服务，服务型政府建设成为全国各级政府所重视和努力的一项工作内容。
按照和谐社会的要求，我国的一切政策目的并非是为少部分人服务，更不是在利用一部分人的利益损失的前提下去为另一部分人服务。它要求的是公平，公正地为所有人提供合理的服务。回顾我国自改革开放以来取得的成就我们发现了许多问题，而时下最重要也是最难处理的问题就是“三农问题”。“三农问题”的根本在于农村相对于城市的落后性，农业相对于工业的发展缓慢性，农民的相对贫困性。这不是我们的初衷，是由于城市优厚的天然优势，由于中国农村的一些独特特征，例如乡村自治，农民的文化特制，农业效应等。即使是同样的政策也会产生截然不同的结果。
据相关资料统计，我国城乡居民收入差距自20世纪90年代以来呈现不断扩大的趋势。在收入绝对差方面，2004年我国城镇居民人均可支配收入为9421.6元，农民人均纯收入只有2936.4元，两者的差距为6485.2元，而1978年收入差距仅为133元。四川省1978年城乡居民收入分别为388元和178元，收入水平差为210元;2004年城乡居民收入分别为7709.83元、2580.28元，收入差扩大到5129.55元。我国城乡居民收入比1978年为2.57∶1，1983年为1.82∶1，此后逐年上升，1998年为2.51∶1，至2003年已扩大到3.23∶1。①至此我国成为城乡差距最大的国家之一。
2005年中央“一号文件”十分重视加强农村社会管理和公共服务，文件明确提出，“随着国家财力物力的增强，要逐步加大支农力度。”“要加快发展农村教育、卫生、文化等社会事业，促进农村经济社会全面发展，维护农村社会稳定。”体现了加强农村公共服务的必要性。
社会主义和谐社会是民主法治，公平正义，诚信友爱，充满活力，安定有序，人与自然和谐相处的社会。其中公平正义指的是社会各方面利益必须得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会和平和正义 切实维护和实现。社会公平是和谐社会的基石，它必然要求社会的政治利益，经济利益和其他利益在全体社会成员之间合理和平等的分配，它意味着权利的平等，分配的合理，机会的均等和司法的公正。严重的社会不公，明显的两极分化势必导致社会成员，社会群体和社会阶层之间的利益矛盾，甚至暴力冲突，从而导致社会和谐失去制度保障。统筹城乡发展是构建社会主义和谐社会的首要步骤②。面对如此巨大的城乡差距，完善政府，社会对农村的公共服务体制是关键。农村要发展，一方面取决于国家公共政策的扶持，为农村提供各项公共产品；另一方面取决于农民能够很好地利用这些公共产品，充分发挥主观能动性。从历史经验表明，农民是拥有这方面的潜能的，从1968-1978年间，安徽农民摆脱当时计划经济公有制的束缚，率先实行包产到户，家庭联产承包责任制。在随后的几年，农村的经济得到飞速发展，这也是使得1982年城乡差距缩小的原因。
我国农村公共服务的现状分析
公共服务是国家为社会公众生活和参与社会经济，政治文化活动提供保障和创造条件，具体指为社会提供的各项公共产品和服务。概括起来可分为经济性公共服务和社会性公共服务。经济性服务主要指国家为社会创造的金融环境和经济发展环境，为社会和企业提供的关于经济社会发展的预测，创造良好的市场环境和公平的市场竞争秩序，提供准确的经济信息和市场信息；社会性公共服务主要包括教育、社会保障、公共医疗卫生、环境保护以及公共基础设施建设（公路、水、电、气象）等。多年来，我国农村公共产品虽不断增加，但与城市相比，特别是与农业和农村经济发展及农民生活水平的提高的实际需要相比，有很大差距。而就这两项公共服务来说，随着信息技术，网络传媒的发展，经济性公共服务是相对比较公平的，主要差距体现在社会性公共服务上。和谐社会旨在和谐，缩小城乡差距是其根本目的之一。在分析现状的过程中，本文主要采用的是城乡对比分析法。
1、国家对城乡的财政投入的差距。公共财政的投入直接决定公共服务的质量。据相关资料统计，1990年-1998年期间，国家用于农村的各项支出总和，占全国财政支出的比重为9.5%；农村人口的科教文卫事业费总支出约占财政支出的5.5%，两项合计占全国财政支出比重为15%。占全国人口总数70%的农民仅使用了政府财政支出的15%，而占全国总人口30%的城镇人口却使用了政府财政支出的50%。再加上其他因素，例如，早期的计划经济体制下的统购统销政策，目前的农村贷款政策，农村金融政策重吸储，轻放贷政策不仅导致农村资金大量流向城市，而且严重影响乡镇的发展。
2、公共教育投入的差距。第一，城镇中小学生生均国家财政性教育经费支出是农村的1.5倍，城镇中小学生生均预算内教育经费支出是农村的1.3倍；第二，减免农村中小学学杂费政策未出台之前，从学杂费占人均收入和人均消费支出的比重看，农村普通小学生是城镇学生的2.5-2.6倍，普通中学生是城镇学生的1.2-1.3倍，高等教育农村负担更重；第三，从办学条件上看，无论是学校的固定资产上看，还是学校的校舍建设，师资队伍看，农村与城镇都有很大的差距；第四，农村从国家教育投入中的受益比城镇少，绝大部分全国的高校都设在城区，绝大多数国家重点中学、小学都在城镇，绝不多数知识分子都在城镇工作。
3、城乡公共卫生医疗的差距。在2006年10月29日举行的第三届北京论坛“健康与安全”分论坛上，中外公共卫生领域专家就中国农村医疗卫生保障制度的改革状况指出：目前，我国医保水平呈现“城乡二元化”、“东西部二元化”的严重不公平局面。与城市和发达地区相比，广大农村及中西部偏远地区的公共卫生体系不健全，人民面临着巨大的疾病风险和经济负担。从卫生支出绝对额看，城镇是农村的2.2倍；从医疗条件看，城镇每百万人口拥有的医疗病床数是农村的6.19倍，拥有的卫生技术人员数是农村的1.85倍。农村的医院基础设施与城镇比有很大差距。
4、农村的社会保障水平极低。最低生活保障覆盖率比城市低；农村医疗保险制度还不完善，造成大病致贫返贫现象；养老保险几乎没有，造成普通农民负担过重，不仅要负担儿女的教育费用，而且要负担老人的疾病治疗和赡养费用。
5、城乡基础设施建设和文化事业发展的差距。在基础设施投入上，城镇人均固定资产投资额是农村的近6.89倍，政府预算内投资城乡差距是11.11倍。在基础设施和文化产品使用上，农村的公路建设，家庭拥有电视，电话，冰箱，电脑，以及文化法律保障等方面等与城镇相比差距巨大。
完善我国农村公共服务体制的思路
在服务型政府的执政理念下，在科学发展观的正确方针的指导下，在建设和谐社会的目标指引下，这是一个良好的社会发展环境，此时也是不断完善我国各项社会制度的关键时期。构建和谐，缓和矛盾，协调发展是达到人的全面发展，社会的全面进步的基本要求。要解决当前农村的相对落后性，完善农村公共服务体制具有重要意义。
1、构建公共服务的相关法律体系。服务型政府以服务为理念，是有限政府，必然也是法治政府。一切事物的执行以法律为准绳，构建相关的关于公共服务的法律体系，可以从法律的层面为公共服务提供法律保障。加大公共服务的相关立法，可以让人民都具体地了解政府的公共服务职能以及范围，可以避免拥有公共服务权力的政府利用公共服务权有选择性的提供服务，进而产生不公正，不公平后果，同时滋生腐败，也可以让人民对政府的公共服务形成一个评价体系。目前城乡公共服务的差距，部分原因是由于公共服务不公造成的。相关法律体系包括相关法律问责制，公民代表参与公共政策（尤其是与公共服务有关的政策）的咨询建议制度等。
2、推进行政管理改革，强化公共服务职能。我国在乡村实行乡村自治管理，村民委员会负责村民的各项事物的管理和服务，并设村党支部书记和村主任等职，在一般农民心中他们是“官”。我国的行政升迁制度对村的基层干部不起作用，乡村干部虽由村民直选，但受乡镇政府影响极大。村民委员会的主要职能是提供乡村的公共服务，办理公共事物和公益事业，上传下达中央政策，处理村民纠纷等。但事实偏重“下达”功能，缺少公共服务功能。主要原因在于村干部升迁机制缺失，公共财政上自上而下的转到村这级手中，按照经济学的假设，人的自私性会导致村干部寻求自身利益的最大化行为。因此在推进行政改革过程中，建立健全村民的监督制度，村务公开制度，完善村干部管理制度，是促使他们做好公共服务的关键。
3、健全农村公共财政体制。胡锦涛提出：向人民学习，为人民服务，请人民评判，让人民满意。高度概括了服务的本质，公共财政是用来提供公共服务的，但必须做到公平公正，这样人民才会满意。缩小城乡差距有赖于公共财政向弱势群体倾斜。主要措施有：进一步进行税费改革，农村公共产品的供给应更依靠政府，加大对农村的信贷投入，调整农民土地的征用政策，加大对农村的公共产品的投入等。
4、完善农村教育制度，社会保障制度和医疗卫生体制。温家宝强调：要加快卫生事业改革与发展，切实把医疗卫生工作的重点放在农村，加强农村卫生基础设施和卫生队伍建设。在谈到教育时，他说：要切实把教育放在优先发展的战略地位，重点加强农村义务教育，完善以政府投入为主的经费保障机制。温总理的讲话突出了中央对农村问题的重视，完善农村教育制度关键在于调整农村教育结构，进一步免除农村中小学教育学杂费，改善师资队伍建设，加大公共教育财政投入。完善社会保障制度的关键在于加大扶贫力度，健全农村养老制度，最低生活保障制度，加强农村的基础设施建设。完善医疗卫生体制的关键是建立新型农村合作医疗制度，理顺农村卫生管理体制，实施乡村卫生组织一体化管理；加大农村卫生投入力度，扶持农村医疗卫生基础设施建设；开展公共卫生教育活动；建立医疗保险制度等。
除此之外，由于农民法律知识比较缺乏，文化程度比较低，要从根源上解决农村的落后必须提高农民的科学文化水平，充分发挥农民的主观能动性。只有这样，政府的功能才可以更倾向于划浆，而非掌舵，才更具备治理而非统治的职能，才可以避免政府干预一些不需要政府干预的事情。在这个基础上，政府才能提供人民真正需要的公共服务，社会才会更加和谐。
参考文献
1、服务型政府〔M〕．北京：中央编译出版社，2005,3
2、周其仁著．产权与制度变迁〔Ｍ〕．北京：社会科学文献出版社，2002,9
3、构建社会主义和谐社会领导干部学习读本
4、解慧．论新形势下的我国农村公共服务体制〔Ｊ〕．山东省农业管理干部学院学报，2004
5、李立清,张玲,李燕凌．对加强我国农村公共服务途径的探讨〔Ｊ〕．农业经济，2005,8
（作者单位: 南昌大学法学院公共管理学系）