蔡 磊 左祖晶 周 翔 陈明磊
政府官员规模问题是一个实践问题
在对收集到的我国和其他国家数据进行分析的基础上，并结合前一阶段的研究，我们认为，一个国家的政府官员规模问题实质上是一个实践问题，一定时期内，取决于多种因素的复杂作用。其中，主要的因素可以概括为三个方面的力量。
（一）政府机关履行职责的需要。
所谓政府机关履行职责的需要，就是当政府机构事情干不过来或者一项新的工作任务下达时，这个机构就会提出增加人手的要求。这是政府官员规模扩大面临的最现实、最直接的压力。但是，政府机关的这个需求往往很难找到客观衡量标准。就这个问题，我们专门请教了政府机构编制管理部门的工作人员。
据了解，当一个政府机关以事情干不过来为由提出增加人员编制的申请时，通常的说法是，我们现在的编制是几年前核定的，现在情况发生了很大变化，工作量增加很多，需要相应地增加人员。如一些口岸的商品检验检疫机构，常常会以近年来查验的商品总量是几年前的5－6倍，现在1个人要干以前5－6个人干的活为理由，来要求增加编制。这些商品查验的指标是真实的。但是，首先，这里暗含了一个前提：即过去的人员编制标准不会宽到5－6倍。而事实上，由于种种因素，当初核定的人员编制标准不仅可能宽5－6倍，还可能宽到10倍，甚至更多。其次，在这些指标与真实的工作量之间还有很多影响因素，如技术手段、工作流程、工作要求等等，这其中任何一项因素发生变化，都可能最终影响到所需要的人员数量。因此，查验商品量可以作为衡量工作量的一项指标，但并不能作为增加人员数量的一个客观依据。
而当一项新的工作任务下达时，由于新增的工作量事实上还没有发生，很多情况下政府机关只能根据历史的经验来对人员需求进行测算和评估，其结果必然受到如主要评估人的工作经历、工作能力、思维倾向，以及决策者的工作背景、价值取向等等诸多因素的影响，因此最后得出的人员需求必然也是主观色彩很强的结果。
从管理学的角度来讲，我国的机构编制管理部门在实践中遇到的这些问题是任何一国政府在对自身人员进行管理时普遍面临的。因此，简单地说，任何国家的政府机关都有履行职责的需要，但是依据这个需要增加人员编制往往难以找到客观的科学的依据。
（二）财政供养能力。
所谓财政供养能力，主要指的是财政与人员之间的关系。当财政总量大，其供养人员的能力就强；当财政总量小，其供养人员的能力就弱。两者的基本关系是可以这样确立的，但决不像许多人说的“有多少钱，办多少事，养多少人”如此简单。在具体操作中，它实际上包括三个方面的因素。
第一，掌管财政的人是不是同意拿出钱来养人。也就是说，在决定新增财政收入是用于新增人员，还是用于其它地方时，掌管财政的人是有权衡的。而影响这种权衡的也有很多复杂因素，如来自上级领导、相关部门、社会各界的压力以及对这些压力的判断等，这些因素都影响着最终的决策，如果一定要为这些主要存在于头脑内的因素找到量化的标准，实际上是无法做到的。
第二，政府新增财力与政府新增人员数量之间有没有客观稳定的联系。这个问题从某种意义上讲，是存量财力与人员规模之间有无客观联系派生出来的，如果这两者之间的联系说不清楚，那么新增财力与新增人员数量之间的联系肯定也无法说清。如果一定要为新增财力与新增人员数量之间的关系找到一个说法，只能说政府收入增加了，更有条件养人了。事实上，两者之间并没有客观稳定的联系。
第三，养人有多种方法。简单地说，就是一个政府官员一个月财政发10块钱是一种养法，发10000块钱又是一种养法。事实上，在干部人事制度中，上层官员和下层官员，中央官员和地方官员，公务员和事业单位人员等等，事实上享受的工资和福利待遇就存在着一定的差异。这是世界各国普遍存在的现象。
总的来说，财政养得起养不起也是一个复杂的问题。
（三）社会公众的压力。
所谓社会公众的压力，指的是社会方方面面的舆论认为政府该加不该加人。在西方国家，社会各界比较多的要求是，政府增加人员。在中国看到的是，加人和减人两方面要求都有，但总体上要求政府减人。而具体到某一项工作的时候，往往又都是要求加人的。社会公众舆论究竟会是什么样的导向以及可能产生多大的压力，大体上取决于三个方面的因素。
第一，信息。社会各界与政府官员在了解一些关键的信息方面是严重不对称的。政府官员可以把一部分信息封锁住，只把另外一部分信息给社会公众，以此来左右社会舆论，这是西方国家惯常的做法。在我国，这种现象也在一定程度上存在。如媒体上报道，某一段高速公路平均一个交警管10公里，现在的车流量增加到原先的多少倍，因此必须增加交警。这套说法，一经媒体宣传，社会公众就认为有道理，事实上他们并不清楚高速公路真正是怎么管的。换句话说，机关现有人员够不够用，这个判断主要是受机关现有工作人员和其领导人左右的。
第二，文化观念的影响。一个国家一定时期的文化观念、政治倾向、意识形态、价值标准会影响社会公众对这个问题的判断。而这些观念和事实之间并不是完全对应的，甚至可能偏移。也就是说，舆论并不一定和事实一致。比如说前一阶段国内一些学者以历史上的“皇权不下乡”来说，乡镇政府可以改为派出机构甚至撤销。这个说法显然是不确切的，但它与不少老百姓对于政府的价值判断相暗合，一度很有影响。
第三，社会公众舆论往往会被一些感性的现象所欺骗，或者说，它往往停留在感性层面，而不是在理性层面。比如政府机关开会，这个现象很常见。很多人会自然地认为，当官的不干正经事，就知道开会。尤其当有些人参加一两个会后，觉得没有内容，就会更加强化这样的判断。事实上，相当多的会是有内容的，只不过局外人不容易看懂。举一个例子，某省委通知各地市领导连夜到省城开会，议题是传达中央某个文件。（现实中，这样的会议并不鲜见）如何看待这个会议？抛开会议议题，这个会议至少有一个省委向地市宣示权威的作用：我是你们的领导，你们别忘了。此外，会议还有耳提面命的效果。但是，老百姓往往不理解，一看机关开会，就认为是人浮于事。然后，电影、电视、文学作品的渲染，这些都有可能影响舆论。
总之，无论是在发达国家，还是在欠发达国家，一定程度上反映民意的社会公众舆论究竟在多大程度上接近事实，也是需要认真分析的。
政府机关履行职责的需要、财政供养能力、社会公众的压力，这是我们观察到的，影响政府官员规模的三个方面的真实力量。当然，还有不少其他因素也参与了影响，比如政府官员规模的历史格局、一定时期政治经济社会生活中的突出问题以及政治领导人或领导集体对于形势的判断和把握等等，这些都会对现实的政府官员规模产生不容忽视的影响。但是，上述三方面力量是主要的，是矛盾的主要方面。可以看出，政府机关履行职责的需要，主要表现为政府增加人员的要求；财政收入的增加或减少，则可能鼓励或限制政府增加人员；社会公众的压力在不同时期、不同条件之下也会对政府提出增加或减少人员的不同要求。现实的政府官员规模主要就是这三者复杂博弈的结果。同时，由于这三方面力量带有很多的主观色彩，本身很难量化和测度，试图在这三者和现实的政府官员规模之间建立某种确定的函数关系，目前来看，有许多无法逾越的困难。因此，我们总的看法是，政府官员规模是一个实践问题。
作者的判断：未来一个时期，我国政府官员规模仍然是一个缓慢增长的趋势
在前面部分的分析中，我们认为，目前不能在现实的政府官员规模和其主要的影响因素之间建立确定的函数关系，但是，这并不意味着对于今后我国政府官员规模的消长，不能有一个趋势上的判断。根据我们对于几种主要影响因素的理解和把握，未来一个时期（10－20年甚至更长），我国政府官员规模仍将保持缓慢增长的趋势。
（一）国家继续实施赶超战略，政府继续加强对政治、经济、社会和文化的全面调控，是我国政府官员规模增长的主导因素。
党的十六届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，提出了“十一五”时期经济社会发展的主要目标：在优化结构、提高效益和降低消耗的基础上，实现二〇一〇年人均国内生产总值比二〇〇〇年翻一番；资源利用效率显著提高，单位国内生产总值能源消耗比“十五”期末降低20％左右，生态环境恶化趋势基本遏制，耕地减少过多状况得到有效控制；形成一批拥有自主知识产权和知名品牌、国际竞争力较强的优势企业；社会主义市场经济体制比较完善，开放型经济达到新水平，国际收支基本平衡；普及和巩固九年义务教育，城镇就业岗位持续增加，社会保障体系比较健全，贫困人口继续减少；城乡居民收入水平和生活质量普遍提高，价格总水平基本稳定，居住、交通、教育、文化、卫生和环境等方面的条件有较大改善；民主法制建设和精神文明建设取得新进展，社会治安和安全生产状况进一步好转，构建和谐社会取得新进步。
从这些目标可以看出，“十一五”规划是我国政府继续实施赶超战略的五年，也是政府继续对经济、社会、文化加强调控的五年。如实现经济增长、降低能源消耗、控制耕地减少、平衡国际收支、普及和巩固义务教育等等，这些实实在在的目标背后是实实在在的事情，都要靠人去干。以前有政府部门管但人手不够的，要加强；以前没有机构管的，就要设立新的机构、配置相应的人手。
（二）社会公众对于加强公共服务、发展公益事业的强烈诉求是我国政府官员规模增长的主要因素。
改革开放二十多年来，我国始终坚持以经济建设为中心，经济保持着较高的增长速度，取得了为世人所瞩目的成就。2003年，我国国内人均GDP突破1000美元大关，进入了一个重要的历史时期。根据其他国家发展的经验，这一时期既可能是一个发展的黄金时期，也可能是一个社会矛盾凸现的时期。从目前我国经济社会发展的现状看，“一条腿长、一条腿短”的问题已经相当严重。城乡社会普遍存在孩子上不起学、老百姓看不起病、穷人无保障等突出问题，收入差距、城乡差距、地区差距成为引发社会冲突的深层次原因，成为威胁社会稳定的重大隐患。如何加强公共服务，尤其是为弱势群体生存和发展的基本权益提供保障，已经成为政府面临的重大任务。不久前，国务院印发了《国务院关于发展城市社区卫生服务的指导意见》（国发〔2006〕10号）明确提出：“社区卫生服务机构提供公共卫生服务和基本医疗服务，具有公益性质，不以营利为目的”；“在大中型城市，政府原则上按照3－10万居民或按照街道办事处所辖范围规划设置1所社区卫生服务中心，根据需要可设置若干社区卫生服务站”；“发展社区卫生服务是政府履行社会管理和公共服务职能的一项重要内容”。从文件规定可以看出，政府已经开始采取切实的措施来响应社会公众的诉求。在社区卫生服务方面，未来几年，政府将要按照规划举办一定数量的卫生服务机构，补充一大批卫生服务人员。
从另一方面看，不断深化的事业单位改革，在个别地区确实减少了一部分事业单位人员。但我们仅仅从国有企业改革的经验来看，全国范围内事业单位的大规模调整，恐怕是10－20年以后的事情。在这10－20年内，现有的存量事业单位人员实际上不太可能有大幅度的精简。
综合这两个方面的因素来看，未来一个时期，事业单位人员的增长是很难避免的。
（三）严峻的就业压力是我国政府官员规模增长的现实因素。
根据劳动和社会保障部提供的数据，今后3－5年，是我国劳动年龄人口增长的高峰期，下岗失业人员再就业的攻坚期，农村富余劳动力转移的加速期，就业再就业压力非常集中。从城镇看，每年新增劳动力1000万人，加上上年结转的1400万下岗失业人员，需要安排就业的达2400万人。按保持较高经济增长速度计算，城镇每年可新增800多万个就业岗位，加上补充自然减员，共可实现就业1000－1100万人，年度就业岗位缺口在1300－1400万人，这接近于荷兰一个国家的人口数。从农村看，仍有1?郾5亿的富余劳动力。2006年，高校毕业生413万人，比上年增加75万人。除了总量上的缺口之外，劳动和社会保障部还指出，许多地区和部分行业出现了技能劳动者供不应求甚至严重短缺。这种结构性矛盾更进一步增加了整个社会的就业压力。
面临如此严峻的就业压力，政府已经采取了包括鼓励经济发展、改善经济结构、加强对劳动者的教育培训等措施，努力缓解就业压力。但政府最有力的武器是其可以直接调控的就业市场，而目前政府手中掌控的只有机关、事业单位和国有企业的极少数岗位。在这种形势下，政府官员规模保持一个缓慢增长的趋势恐怕是势所必然。
（四）财政收入的持续增长为我国政府官员规模增长提供了物质基础。
根据国家统计局提供的数据，从1953到2003年的51年间，不考虑物价上涨因素，我国的财政收入从213?郾24亿元增长到21715?郾25亿元，增加了99倍多。其中1996到2003年的8年间，财政收入净增长17968?郾33亿元，年均增长6?郾95％。这样庞大的且增长迅速的财政规模，提供了较为雄厚的财政供养能力。事实上，同期（1996到2003年）我国行政管理费的支出也从1040?郾80亿元增长到3437?郾68亿元，净增长2396?郾88亿元，年均增长16?郾10％，其增长速度高于财政收入的增长速度。这从一个侧面说明，政府官员规模事实上保持着增长的态势。（数字详见“表三”）
注：1、中央、地方财政收入均为本级收入。
2、本表数字不包括国内外债务收入。
3、行政管理费中包括公检法司支出和外交外事支出。
4、本表数据来自国家统计局网站部门统计数据中的财税统计数据。
总之，我们认为，在实施赶超战略、社会对公共服务的诉求、严峻的就业压力、持续增长的财政收入等因素的影响下，未来一个时期，我国的政府官员规模会保持缓慢增长的趋势。之所以强调“缓慢”而不是“快速”，是因为政府官员规模的扩张还面临着强大的制约因素，我们认为排在前两位是，我国高层政治领导集体建设政府的核心理念和财政收入的增长速度。同时，随着政府自身改革的深化，政府机关和事业单位的效率将得到提高，这会在一定程度上纾缓政府官员规模扩张的势头。
小 结
总结关于我国政府官员规模大小的讨论，我们认为，简单地通过纵向或横向比较的方式认为我国政府官员规模过大或者偏小，是不适当的。我国政府官员相对规模在世界各国中排序不高，但社会公众普遍感觉政府官员规模过大。“官民比”之争的关键并不是究竟多少个民中有一个“官”，而在于社会公众对于我国政府中提供服务的人数多同时服务的质量不高的现状不满。因此，我国政府官员规模问题的实质在效率而不在数量，而提高政府效率的核心在改善吏治。
围绕对政府官员规模问题的理论探讨，我们提出，政府官员规模和其影响因素之间并不存在确定的函数关系，政府官员规模是一个实践的问题，是政府机关履行职责的需要、财政供养能力、社会公众的压力等三方面主要力量复杂博弈的结果。未来一个时期，在国家继续实施赶超战略、公众加强公共服务的强烈诉求、严峻的就业压力、持续增长的财政收入等因素的影响下，我国的政府官员规模将保持缓慢增长的趋势。
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