史姚顺
【内容提要】 政府在公共服务供给中并非仅仅担当着直接生产的职责，而需动态地扮演着三种角色。政府既可以是公共服务的直接生产主体，亦可为间接供给主体，即有些公共服务必须由政府直接生产，而有些公共服务则可以通过市场手段生产。在此过程中，政府扮演了直接生产者的角色或间接提供者的角色。无论是作为直接生产者还是间接提供者，政府始终都必须扮演公共服务供给的监督者之角色，其不仅要对自身生产公共服务过程进行监督，而且要对通过市场手段进行的公共服务供给活动加以监督。
政府有广义和狭义之分，广义的政府包括行政机关、立法机关、司法机关；狭义的政府仅指行政机关。本文涉及的政府指的是广义的政府，不论是行政机关、 立法机关还是司法机关，都为供给公共服务。而关于公共服务的概念，迄今为止学术界也没能达成共识，大致有如下几种不同的解释：“依托公共设施或公共部 门、公共资源的服务”；“公共服务是政府社会管理职能的主要内容”。也有学者按分类的方法来定义公共服务：广义的公共服务与公共物品相同，既包括保障 市场经济正常运行的法律制度等，也包括为纠正市场实力和功能缺陷所制定的宏观经济政策、微观规制等抽象的公共物品，还包括政府所提供的具体的公共服务 项目。狭义的公共服务仅指那些由政府负责安排的具体的公共服务项目。它不仅指一般意义上的服务活动，如路灯维护、邮政服务、公交服务等，也包括更广泛 的社会职能，如为退休者提供生活保障、抵御外来威胁、衣食供应、保护生物和环境等。
在笔者看来，公共服务就是政府以及所授权的社会公共主体为维护社会公共利益，满足公民、法人以及其他社会组织的需要，依照法律向社会提供的产品和服务 的总称。
不论如何定义公共服务，公共服务是政府的一项重要的职能，是政府存在的理由，是政府应该负担的一项光荣使命，是不变的事实。为更好的实现政府公共服务 的职能，人们从没停止过对政府扮演角色的思考，并不断对政府角色进行调整以适应社会的发展。分析现代社会可以归纳出政府在公共服务的过程中所扮演的三 种角色：首先，政府是公共服务的直接生产主体；其次政府是公共服务的间接供给主体；再次，政府还是公共服务供给的监督主体。从最一般的层面理解，政府 所扮演的这些角色本身就存在某种冲突，要理清和解决这种冲突，首要的任务就是弄清政府所扮演的角色。本文就对政府在公共服务过程中扮演的角色进行详细 的分析。
政府组织生产公共服务，是公共服务的直接供给主体
一方面，“市场失灵”为政府介入公共服务的供给成为可能。市场经济发育良好的条件下，市场是配置资源的主要方式，但基于“理性人”的假设，市场主体都 追求利益的最大化。因此市场对于投资少、风险小、收益周期短、效益高的领域就会配置较多的资源；相反，市场对于那些投资额度大、风险高、收益周期长的 领域将配置较少的资源，造成为这些领域提供的产品和服务不能满足社会的需求，引发“市场失灵”。然而“市场失灵”的领域往往涉及到公共服务的供给。市 场在公共服务供给方面的失灵还表现在，有些领域市场作用发挥得越充分，越背离公共需求，造成的损失也就越大，有时所提供的产品不是“公益产品”而是“ 公害产品”。因此，市场并不是解决公共服务问题的万能钥匙。解决这些“市场失灵”的行业或领域的问题不是市场本身能够解决的问题，需要再市场领域之外 寻求解决方案——政府介入。
另一方面，作为负责任的政府应该也有能力供给满足社会需要的公共服务。首先提供公共服务是政府应尽的责任。政府是社会整体利益的代表（至少在理论上是 ），公共服务不能满足社会的需求将损害社会的利益，容易动摇政府在公众中的合法性基础，因此政府不论是从原动力还是从外部压力来考虑都应采取措施对“ 市场失灵”的进行弥补。其次，政府也具备向社会提供公共服务的能力：1、政府的权威性使得社会公众更倾向于认同政府作为公共服务的生产主体。虽然有时候 政府的权威性遭到质疑和挑战，但是社会上还没有哪个机构的权威能够与政府的权威相提并论，政府的公信力仍然在公众心目中占有非常重要的地位。2、政府占 有大量的社会信息资源，使政府能更理性的制定关于生产公共服务的政策，同时更能保证政策的可行性和灵活性。现今非常流行的说法是：政府占有社会信息资 源的70%。虽然有人对这个数据的准确性表示怀疑，也提出了可能是60％或者80％，但无论确切的比例为多少都可以看出政府所占有的社会信息资源量是非常大的 。3、与市场相比，政府更容易募集到较大额度的资金，承担更大的风险。政府通过发行债券和国债来向社会募集资金，保证那些需要大量资金投入、收效慢的公 共服务得到供给。
基于以上的论述，政府不仅能弥补市场的失灵，而且政府本身也具备供给公共服务的优势，更重要的是提供公共服务是政府的重要责任，因此政府应该成为公共 服务的生产主体。
政府是公共服务的间接供给主体
必须看到并不是所有的公共服务都是由政府直接组织生产的，有些公共服务由于政府自身条件及其他因素的制约是由政府授权的组织以及其他公共组织通过市场 手段生产的，这样政府需要先代表社会购买这类公共服务，然后向社会提供，政府就成了公共服务的间接供给主体。
一是政府在公共服务供给过程中有自身的缺陷，因此仅依靠政府直接组织生产的公共服务不能完全满足社会需求。
首先政府在公共服务的生产过程中缺乏竞争，生产效率低下。1、政府在其生产公共服务的领域，提高准入门槛，造成市场主体的进入难度加大、成本增加。由于 市场发育不成熟，即使市场主体进入到这些领域但与政府竞争的过程中市场主体的劣势地位明显，动辄就遭到政府行政手段的干预，市场主体不能完全按照市场 的信息组织生产，市场也就无从发挥其优势。因此在生产排他原则缺失的情况下，生产市场的竞争力量对于政府来说是非常弱小的，达不到促使政府在生产过程 中提高公共服务效率和质量的程度，出现“效率的净损失”。2、公共服务的生产成本和产出是分开的，为了达到一定的产出而投入过多的不必要的成本是可能的 ，这将造成资源不必要的浪费。政府掌握公共资源的配置权力，而且对于政府的运行成本也是根据政府的愿望向社会公布。造成对政府运行成本的监督弱化。虽 然现在提倡政府绩效评估，不仅政府在生产公共服务方面的成本和效益很难量化而且有些公共服务的效益是长期的不能仅以眼前的效益为准，也不能从根本上解 决政府在提供公共服务方面的投入和产出不成比例的问题。虽然现在还没找到一种有效衡量政府公共服务供给效益的工具，但从目前的发展趋势来看，问题的解 决指日可待。
其次，政府常注重眼前利益而忽视了对具有长期效益的公共服务的供给。在现在绝大数国家的政府都是有任期的，时间的贴现率很高，大多数政府在制定政策时 只注重眼前而忽视将来。沃尔夫指出，这使得公共物品的未来的成本和效益会被大打折扣或被忽视，而短期的或当前的成本与效益却被夸大了。体现在公共物品 的供给上，则或是具有短期效益的物品过量或是具有长期效益的物品不足。
为了获得广大选民的支持，当选的政治家往往更乐于将公众的钱花在能够给他的选民带来明显收益的项目上，而不愿向这些选民征税。而且只要当政府借债支付 公共开支所获得的边际投票收益大于通过增税来支付这种公共支出所造成的边际投票损失时，政治家就会不断扩大预算规模，而扩大预算规模又只能通过举债来 实现。举债在较短的时间内不会对社会造成较大的危害，有时候即使出现了较小程度的危害也不会引起社会公众的注意，此时公众还沉浸在分享政府提供的公共 服务的快乐当中。即使掌权的政治家们已经注意到这方面的问题，但是他们的任期即将结束也不再采取什么措施，而是选择把解决问题的责任留给下一任官员。
再次，政府有过量供给公共服务的倾向。政府在公共服务供给的过程中只需提出问题制定政策，而无需对结果负责。为了得到公众的支持政府积极寻求公共产品 的增加。政府官员希望由一个较大规模的公共产品的生产规模，这不仅仅是出于成本，而是从政府官员对于利益的追求来看，她们也希望扩大公共产品的生产规 模，以获得管理效用函数的最大收益。
二是在市场发育充分的领域，市场主体组织生产公共服务具有相当的优越性。
首先，市场主体能够敏锐的捕捉社会的需求，不断调整自身的生产结构在满足社会需求的过程中实现利益的最大化。虽然基于理性人的假设，市场主体的一些行 动会对公共利益造成损害，但只要政府为市场的运行提供完善的法治环境和正确的引导，市场就能够健康的发展。市场接受社会信息反馈后，能够及时调整。与 此相反，政府在接受社会的反馈时的效率则相对要低很多。不论是政府本身的惰性还是政府执行过程中的惯性都使得政府对已有的公共服务供给结构持抱残守缺 的态度。
其次，市场主体在竞争过程中，更注重投入和产出的比例。既然市场主体是理性的，追求自身利益的最大化，那么在为社会生产公共服务过程中，这些主体就会 以一定的投入生产尽可能多的产品和服务或以生产的产品和服务消耗尽可能少投入为标准来衡量企业效益。同时，市场主体之间的竞争也是非常激烈的，优胜劣 汰的法则在此发挥着主导的作用，在激烈的市场竞争过程中不仅包含市场主体追求利益最大化，更涉及其生存问题。市场主体之间公平竞争的受益者是消费者和 整个社会，消费者对公共服务有更广阔的选择余地的同时也增加了社会财富。不可否认在市场主体生产和竞争的过程中，有可能造成所提供的产品和服务质量的 下降，政府应该通过经济的、法律的甚至行政的手段为市场的公平竞争创造良好的环境。
尽管在公共服务供给的过程中政府和市场各有其缺陷和优势，但是，应该看到，对转型期的中国来说，政府不当地放弃自己应该承担供给公共服务的责任是非常 危险的，必须看到仅依靠市场本身最终不能解决公共服务供给问题，需要政府在公共服务供给的过程中发挥积极的作用。
政府是公共服务供给非常重要的监督主体
政府不仅是公共服务的供给主体，还要对公共服务的供给进行监督。政府既要对自身生产的公共服务进行监督，还要对通过市场手段供给公共服务的活动进行监 督，保证公共服务供给的各项活动符合法治和公平的精神，保证公共服务供给的高质量。
一是政府对自身生产公共服务的政府机关进行监督。
政府在提供公共服务的过程中具有了市场主体的某些性质，而与市场主体公平竞争不同的是政府运用手中掌握的权力为社会生产公共服务。“一切有权力的人都 容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“要防止滥用权力就必须以权力制约权力。”因此，要使政府权力正确的运行，必须对运用权力生产公共服务的政 府机关进行有效的监督，这是必须遵循的客观规律。如果对这种权力不加以制约和监督，政府有可能利用权力牟取部门利益甚至有些公务员会滥用手中的权力， 以权谋私，利用公共资源进行自我服务，造成政府职能的越位和缺位，直接破坏政府的形象。但是这些问题都可以通过对生产公共服务的机关进行监督加以避免 。1、对履行生产公共服务职能的机关通过制度的设计来进行监督。制度的重要性不可忽视，邓小平曾经讲过：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以 使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”通过制度的设计把履行生产公共服务职能机关的权力限制在适当的范围内；2、设计科学的程序，为公共权力的适当 运用保驾护航。公共权力的运用要符合程序规范，这样可以使公共权力实施的每一个步骤都在监督之下，实现公共服务生产的过程的透明化。这样制度的设计从 宏观上，程序规范则从微观层面上规范履行生产公共服务的机关，从而达到监督的效果。
政府自身对生产公共服务的机关的监督包括上级机关对下级机关的监督，同级机关之间的互相监督，下级机关对上级机关的监督以及机关内部的监督。这几种监 督最有效的手段就是绩效评估。政府自身从不同的角度对生产公共服务的机关进行有效的评估，及时发现问题，完善公共服务政策。
上级机关对生产公共服务机关的监督，主要是保证中央的方针政策在结合地方实际情况的过程中得到落实，保证公共服务供给的正确方向。有些地方政府为了眼 前的利益或者地方的利益往往变相地拒绝执行中央政策，通过这种监督可以保证政策的落实，中央政府也可以在监督的过程中获得新的信息，不断地完善政府政 策，确保公共服务供给的正确方向；同级机关之间的互相监督，有些公共服务提供机关之间的某些权力和利益是相互交叉的，其他机关有能力也能够更客观的对 某个机关提供的公共服务进行监督；下级机关对上级机关实施有效的监督。下级机关主要是通过向上级机关反馈信息对上级机关进行监督，下级机关是上级机关 的执行机关，直接参与公共服务的生产和提供，在公共服务政策执行过程中更容易发现问题，并能够针对问题提出可行的意见建议。公共服务生产机关内部的监 督，不论是哪个部门的工作都是为提供满足社会需求的公共服务，对于任何部门的渎职行为,其他部门和个人都有权利和义务检举揭发，这是以上监督中最有效的 一种，不过执行起来也有相当难度。
政府自身的监督具有独特的优势。通过自身的监督发现政府在生产公共服务过程中的问题，并不断对公共服务供给的政策进行完善以达到预期的目的。
以上只是重点论述了政府自身的监督，当然监督应该是来自方方面面的，特别是大众媒体，非政府组织以及社会公众等等。在发挥政府监督的同时，应该实现信 息的公开化、透明化，让公共服务提供主体接受来自社会各方的监督，实现监督主体的多元化，进一步提高公共服务供给的高质量、高效益，满足不断增长的社 会需求。
二是政府对市场组织生产公共服务的活动进行监督。 通过市场手段来提供公共服务有它的优势和缺陷，在前面已经论述过了，在此不再赘述。政府主要是运用经济的、法律的以及必要的行政手段对通过市场手段进
行公共服务供给的活动进行有效的监督。政府对公共服务供给的市场主体的监督具有重要的意义。
1、对生产公共服务的市场主体而言，政府对市场主体进行公共服务供给活动的监督促进了市场的健康发展，有利于市场主体自身利益的实现。在政府的监督下， 市场主体不断提升自身的能力，为更好的参与公共服务的供给奠定基础，也为营造政府与市场在公共服务供给上的公平竞争的环境创造了条件。
2、对政府而言，对市场生产公共服务的活动进行监督是政府应尽的责任和义务，也是政府不断提升自身能力的重要途径。政府在制定法规规范，通过市场手段进 行公共服务供给的过程中不断地接收新的信息，解决新的问题，逐步成熟；政府不断地借鉴市场运营的方式为我所用，提高政府自身的效率，进一步提升政府的 国内外形象。政府自身不断地由“全能政府”、“大政府，小社会”的模式，向“小政府，大社会”的模式转变，以适应社会发展的需要。同时，通过市场手段 提供的公共服务虽然不是由政府生产的，但却以政府的名义向全社会提供，政府对生产公共服务的市场主体负责其实就是对自己负责。
3、对社会和广大公众而言，政府对市场进行公共服务供给活动进行监督，能够维护社会的正常运行和广大公众的切身利益。维护社会的发展和广大公众的利益是 政府存在的非常重要的合法性基础，政府对市场公共服务供给主体的监督可谓一举两得：社会得到发展，公众利益得到保护，政府自身统治的合法性基础得到巩 固。
我们当然也应该看到政府对市场的不适当的监督阻碍市场的发展，同时政府可能在这个过程中为市场的发展设“租”而从中牟取暴利，政府手中过大的权力也可 能变成政府腐败的温床。但我们应该对政府的发展持乐观态度，相信政府可以通过各种制度和程序设计，规范政府行使权力，维护社会的整体利益。
小 结
通过以上对政府在公共服务供给过程中的角色分析，可以看到政府在扮演的不同角色之间处于矛盾的中心，这是对政府的一个严峻挑战，政府能否处理好各种不 同的角色之间的关系，将是政府能否适应社会发展需要的重要保证。不论政府是公共服务的生产者、间接供给者还是公共服务供给的监督者，都要看到政府在公 共服务供给过程中的不可替代性；政府发挥作用是对“市场失灵”的弥补，推动市场的健康发展，市场的充分发育是对“政府失灵”弥补，促进政府的完善，二 者是相互补充的，不能人为地割裂二者的关系。
对于政府是公共服务的生产主体、供给主体以及公共服务的监督主体这种提法也许还不是很准确，但现实公共服务供给过程中，政府正在自觉或不自觉的扮演着 这样角色，即便是不同的角色之间存在着冲突的因素，政府正在与自身进行着一种“非零和的博弈”。
萨瓦斯把政府在公共服务委托代理中扮演的多重角色归纳为：（1）公共物品和服务需求的确认者；（2）精明的购买者；（3）对所购物品和服务有经验的检查者 和评估者；（4）公共赋税的有效征收者；（5）谨慎的支出者，适时适量对承包商进行支付。本文所提出的政府扮演的不同角色虽然名称上有所不同但实质上与 萨瓦斯提出的政府在公共服务委托代理中所扮演的角色有相通之处，对公共服务供给中政府角色的分析还有待进一步的深化。
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（中共江苏省委党校行政管理教研部）