臧乃康
【内容提要】 中国在推进地方政府绩效评估中遇到绩效评估的科学理念与传统政绩观的悖论、绩效评估的信度要求与信息不对称的悖论、绩效评估的多元主体与单一治理主体的悖论、绩效评估的绩效测量与政府产出特殊性的悖论。本文分析了形成这三个悖论的主要原因，提出了消解悖论的主要路径。
温家宝总理在2005年的《政府工作报告》中指出，“要坚持以人为本、执政为民。牢固树立科学发展观和正确政绩观，大兴求真务实之风。严格执行统计法。 抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系。”问题在于，政府绩效评估失灵已成为制约地方行政改革和行政发展的瓶颈。以科学发展 观指导地方政府绩效评估，是改变政府绩效评估失灵的根本应对之策。
一
现代政府以向公民和社会提供优质高效的服务为宗旨，以提高政府绩效为目标，因而政府绩效评估（Government Performance Measurement）作为一种有效的管 理工具，在公共行政中受到广泛关注。二十世纪七十年代后，政府改革中出现了用企业家精神重塑政府的潮流，强调政府行政的效率和效果，绩效评估作为一项 政治活动蓬勃开展起来。1993年，美国第103届国会颁布了《政府绩效与结果法案》（GPRA），从而以立法的形式明确了绩效评估的概念与制度。亚太地区各国政 府也正在迅速引进西方的绩效评估工具和制度。
绩效（performance）如果单纯从语言学的角度来说，它包含有成绩和效益的意思，它最早用于投资项目管理方面，后来在人力资源管理方面又有广泛应用。运用 “绩效”概念衡量政府活动的效果，所指的不单纯是一个政绩层面的概念，还包括着政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期的含义在内。政府治 理能力、政府治理水平凝结和体现在政府绩效内。
地方政府绩效评估是指运用科学标准、方法和程序，对地方政府绩效进行评定和划分等级。地方政府绩效评估以绩效为本，以服务质量和公众需求的满足为第一 评估标准，蕴涵了公共责任和顾客至上的管理理念。
从上个世纪九十年代初起，我国一些地方政府和部门结合实际，改革创新，大胆探索，借鉴西方政府绩效评估的成功经验，引入现代绩效评估的理念、方法和技 术，开展了政府绩效评估实践。目前有三分之一的省（自治区、直辖市）先后开展了政府绩效评估工作，形成了各具特色的绩效评估模式。主要形式有：
一是与目标责任制相结合的政府绩效评估。这种模式主要评估履行职能、工作完成、依法行政、服务质量、队伍建设等情况。以北京、青岛、江苏等地为典型。 江苏省南通市提出了以科学发展观为指导，依靠目标管理绩效管理提高政府行政能力，实行全员目标、全员责任、全员考核。目标提出、形成、下达、分解、执 行过程的督查、监控、分析，目标实现情况的考核、评估，目标绩效结果的评价、反馈，实行全过程、系统化管理。
目前，我国的目标责任制、目标管理工作，越来越重视科学发展的绩效导向和绩效测评，正由传统政绩考量向现代绩效评估的方向转型。
二是与机关效能建设相结合的政府绩效评估。这种模式主要通过对政府机关及其管理活动的效率、效果、质量等方面的全面考察和评价，改进机关作风，促进政 府机关廉洁、勤政、务实、高效。这实际是国家纪检监察部门依照法律、法规、规章，对政府部门绩效进行的评估活动，以福建、浙江最为典型。全国最早开展 效能监察的福建省，从2004年开始对23个政府部门和9个设区的市政府的绩效进行评估，以促进机关效能建设。
三是与公民评议活动相结合的政府绩效评估。这种评估模式将公众对政府机关的评议结果纳入政府绩效评估，将公民和管理服务对象参与对政府业绩的考核作为 现代政府绩效评估重要形式。这以南京、上海杨浦区、广东珠海市最为典型。南京市自2001年起，连续六次开展了“万人评政府”活动。公众评议活动的手段与 现代信息技术结合起来，上海市杨浦区通过政府网站开展评议活动，在线听取群众意见和建议，达到了帮助政府完善决策、关注民生、凝聚民心的目的。
我国政府绩效评估开展的特点是针对性强，立足于解决问题，树立政府形象，评估的功能性强于长效性。但是从总体而言，政府绩效评估还处于自发、模仿阶段 ，绩效评估失灵的问题成为制约地方政府改革与政府发展障碍。
二
地方政府绩效评估在西方发达国家得到了较快的推广和应用，成效十分明显。近些年来，西方发达国家的地方政府绩效评估的经验和做法，逐步向发展中国家转 移。但是，客观地说，地方政府绩效评估是一个国际公认的难题。中国作为一个后发大国，在推进地方政府绩效评估中不可避免的遇到难点和悖论。
绩效评估的科学理念与传统政绩观的悖论
科学发展观突出强调发展的人文向度，以价值理性抗衡工具理性的过度膨胀，从而实现了发展观的价值跃迁，即从传统的“物本主义”的发展价值到现代的“人 本主义”的发展价值的跃迁。这一跃迁成为政府绩效评估价值构造的依据和渊源。“绩效的框架里，公平具有非常重要的位置，公平是政府基本功能的设计，是 弥补市场机制不足的优势特征，社会保障、社会秩序等都是公平功能的具体载体。”
传统政绩观下，地方政府以促进经济发展作为政府公共服务的唯一职能，以GDP增长幅度作为衡量地方政府及其官员政绩的主要标准，人与自然、自然与社会和谐 发展、人的全面发展等被GDP增长所消融和淹没。传统政绩观虚化或模糊了地方政府的绩效价值对于绩效评估的导向功能和正确定位。
绩效评估的信度要求与信息不对称的悖论
信度（Reliability）即可靠性，是指采用同一方法对同一对象进行调查时，问卷调查结果的稳定性和一致性，即测量工具（问卷或量表）能否稳定地测量所测的 事物或变量。绩效评估的信度是指政府绩效评估结果的可靠性程度。在政府绩效评估过程中评估主体一般以群体形式出现。评估主体的群体规模越大，评估主体 之间的冲突和认识偏差也就越大。由于评估主体经验、认识、信息、测量工具、测量方法的差异，会产生评估主体规模与评估意见一致性之间的矛盾。
评估的信度在很大程度上受制于信息的准确性和传输的有效性。地方政府绩效评估的主要障碍，一是所需的信息难以收集，评估过程中常常出现信息不对称的状 况；二是信息的真实性常常受地方行政权力侵扰，导致信息失真、信息变形；三是许多指标信息的度量、采集常常来自评估过程中评估人员的主观价值判断，而 不是公共价值判断。评估的效度也常常制约甚至降低了评估的信度。
绩效评估的多元主体与单一治理主体的悖论
中国地方政府绩效评估的评估主体是多元的。政府、公众、企业、第三方专业评估机构都有可能成为绩效评估的主体。各种各类的评估主体的评估价值取向是不 同的，其利益分配和利益占有也存在较大的差异。政府作为评估主体受权力本位的影响较大；公民作为评估主体受群体的价值偏好影响较大；企业作为评估主体 受市场价值的影响较大；第三方作为评估主体受“顾客至上”价值影响较大。地方政府比较喜好的是政府、公众为主体的评估模式，因为这更容易引起上级领导 关注，奠定其合法性基础。
问题在于，我国还没有形成多元治理主体的政府架构，仍然单一的政府治理结构，地方政府常常将本体利益“移花接木”为公共利益，实际挤占了公共利益、公 共服务的空间，这就形成了一元治理结构与多元评估主体之间的冲突。近年来，地方频频出现安全事故、生态危机，无不和一元治理结构与多元利益主体之间冲 突相关联。
绩效评估的绩效测量与政府产出特殊性的悖论
与公共部门相比较，私营部门的投入、产出更容易进行量化、测量。私营部门的产品和服务进入市场的交易体系后，形成体现其成本的价格并不是一件困难的事 情。公共部门由于其产品的垄断性、非市场性，较难形成反映其生产成本的货币价格，准确的测量出成本与价格，即使能够比较准确测量出政府部门的绩效，一 旦政府绩效评估远离成本考量，这种评估就不再具有经济意义。
西方新公共管理理论是政府绩效评估的重要理论基础，顾客至上是政府绩效评估的重要价值之一。这里所说的顾客就是指公共服务的受益人，比如，公共医疗产 品的受益人——患者、家属等。治安作为公共产品，其收益的测量应通过社会发案率下降、破案率提高、人民的安全感增强来测量。
“政府绩效管理属于投入产出管理。通常，对公共部门的投入是比较容易量化的，而最困难的对产出量化问题。这与公共部门的产出是社会效果，社会效果难以 量化有关。”这样，政府绩效评估的绩效测量的要求，在传统的政府管理框架之内就不能得到体现和实现。
三
形成上述地方政府绩效评估矛盾与悖论的原因，主要在于以下四个方面。
地方政府绩效评估价值缺失
中国传统的行政文化难以孕育现代政府绩效评估价值,计划经济体制难以容纳现代政府绩效评估模式。当下地方政府绩效评估价值的缺失主要表现在：
一是地方政府公共服务的价值缺失。地方政府对于体现显性绩效的基础设施、道路、广场、草坪等公用项目的投入较多，而对于体现隐性绩效的义务教育、环境 整治、社会保障、医疗卫生、就业等公共项目的投入较少，阻碍着政府公共服务质量的提高和达到预期效果。
二是政府公共责任的价值缺失。传统体制下，政府作为唯一的资源配置主体，履行着作为市场主体的职能，承担着本不应承担的某些市场责任，政府缺乏应有的 公共责任。这一过程中，地方利益、部门利益、个人利益被放大和固化，虚化或模糊了政府的绩效价值对于绩效评估的导向功能和正解定位。
三是政府公正公平的价值缺失。地方政府过于强调效率，忽略了区域之间、社会群体之间、社会成员之间的利益公平性和均衡性。在地方服务供应中，“如果只 是简单地认为通过缩小可能的收入悬殊就可实现公平，那么任何旨在增加这种悬殊的组织模式都会在其总体的分数卡上得到负面的公平分数。”并且，在政府公 共服务的区域空间内，不同的利益群体中公共资源分布不均衡。
地方政府绩效评估价值缺失，就会带来地方政府绩效评估制度安排缺乏价值支撑和价值引领，评估程序、评估方法、评估标准的选择会有很大随意性，诱发或导 致地方政府行为失范。
地方政府绩效评估测量工具选择单一
由于地方政府的产出大多数是无形服务，而非可量化的有形产品。绩效评估测量工具主要有间接指标体系所必要的工具，诸如GDP、财政收入的测量工具。这些测 量工具难以担当起地方政府绩效评估的重任。复合性地方政府绩效评估指标体系，需要有与之相适应的指标测量工作。
绩效评估测量工具并不只能是一种，而是多种。因为，许多测量工具具有专用性的特点。由于地方政府绩效管理所呈现出的复杂性，交叉性特点，所以在政府绩 效评估工具的选择上面临着一定难度，单一评估工具是形成难度的主要原因之一。目前，地方政府绩效评估的工具选择还没有突破传统的产出测量（Output measures）工具，即主要测量所提供产品或服务数量的局限，诸如以政府的形象工程，招商引资的数量，GDP增长率等单项指标来展示党委、政府的政绩。在政府 绩效评估过程中，应基于特定结果的各种目标，能显示出真实绩效水平，来选择评估工具，诸如效率测量工具（Efficiency measures）即主要测量所提供产品或 服务的单位成本：结果测量工具（Outcome measures）即主要测量所提供产品或服务对顾客或委托人产生的影响或效果；标杆评估工具即根据其他类似单位的实 践，或本单位以往的实践，找到“最佳实践”的标准，并依照这些标准来衡量本单位的绩效；成本——效益测量（Cost-Effectiveness measures）,即主要测量 获得最终满意结果所花费的成本；平衡记分法有四种考核指标，分别是财务指标、客户满意度、内部运营、学习指数四个维度来衡量单位或组织的整体发展状况 。平衡记分法不仅能对政府绩效进行全方位考察，而且能够通过按其重要性预先设定分值，最终确定其绩效。这种全面的评价绩效的工具，有助于改变不能全面 而准确的评价政府绩效的状况。
地方政府职能转变滞后
应当说，我国的社会主义市场经济体制的框架基本形成，市场在资源配置过程中的基础性作用已十分明显，但是政府职能转变严重滞后。这主要表现在繁琐的行 政审批程序、垄断性资源配置、政府在资源配置过程的设租寻租等。这种政府职能的越位、错位、缺位的状况，已经成为正常市场经济秩序的外在破坏力量，直 接制约着地方经济社会的科学发展。
地方政府职能转变滞后对于政府绩效评估产生的影响主要表现在三个方面：
一是政府成本难以准确测量。从经济学的角度看，一定成本的投入只有在获得其本身价值的产出时才是有意义的。传统的政府职能之下，地方政府十分关注上级 领导的评价，“政绩工程”的“符号”意义，忽略对成本追究或者省去了对产品效能的考察。现行的公共财政体制没有充分体现“公共性”本意，政府部门或事 业单位税外收费并没有完全进入财政监控、人大监督的范围，地方政府成本精确测量是一道难解之题。迄今为止，地方政府从来没有将党政机关的超豪华办公楼 、超标准的公务用车、超范围公务接待列入政府公共财政预算。公共资金体制外运作和循环直接构成政府成本之外的成本。
二是政府绩效评估主体单一。20世纪80年代初，中国开始在全国范围内推行政府部门的目标责任制，并以绩效考核作为政府内部管理控制的手段。此后，政府绩 效评估一直由政府部门自上而下进行。虽然这种评估模式对于实现目标起到了很大作用，但是其局限性也日益凸显。这是与高度集中的政府权力体系是相关的。 行政主管部门在整个政府绩效评估中有着组织实施、确定方案、进行奖惩的作用。尽管，政府在这一过程中会全力去完善评估方案，但是总是难以摆脱自利性的 先天缺陷。目前地方政府的工作流程和评估流程基本同一，即确立目标或规范→执行→监督→评估→反馈，基本都是由政府“一条龙”程式完成，政府是唯一的 权威评估主体。即使在地方政府绩效评估过程有着不同质的评估主体参与，诸如社会组织、专家学者、公众等，但是这对评估进程并不能产生根本性的影响，其 对政府公共政策产生影响可以忽略不计。
三是政府绩效评估流程功能指向不明晰。我国地方政府绩效评估的流程绝大多数是在工作实践中自发形成的，流程的设计取舍与操作者或领导者的偏好及其知识 结构有着十分密切的联系，很少经过专家论证，存在着值得重视的问题。①地方政府绩效评估的流程中环节重复与短缺并存。诸如评估过程中对某一指标的重复 测量，人为提高某些指标的权重，“一票否决”在多重指标中多次显现，计划生育、招商引资、经济增长率、环境保护都曾经作为决定整个评估结果关键指标。 地方政府招商引资的绩效评估很少让非政府组织进入过程，很少考虑政府环境监测部门的进入。②地方政府绩效评估的流程不能体现功能要求。诸如，地方政府 绩效评估使用的“信息资料包括政府及其各部门的服务承诺、工作计划与方案、工作报表、回复与解释社会公众提出问题或抱怨的信件和电话数量的统计与记录 、解决实际问题的数量、实际取得的工作结果与社会效果、管理方法的改进与调整等。……在资料来源上，主要来源于政府、社会公众以及对实际效果的鉴定、 评估者所进行的调查和听证等。”现有的政府绩效评估流程中并没有将政府部门与社会公众之间、绩效评估者与政府公共部门、社会公众之间的信息收集、传递 与反馈功能体现出来。信息失真、通道堵塞是地方政府绩效评估的障碍之一。
四
市场经济发达国家的政府与社会关系的传统决定了社会能够对政府行为有效地约束和制衡，加之新公共管理、新公共服务运动的推力，使得政府绩效评估能够全 面铺开，顺利推进。中国的政府自主性远高于社会自主性，高度集中的权力体制并没根本性改变，政府绩效评估处于自发、分散、零星的起步阶段。全力推进地 方政府绩效评估，必须以科学发展观为指导，借鉴西方新公共管理的理念与范式，探索一条适合本地具体情况的地方政府绩效评估的道路。
（一）建立以科学发展观为核心的地方政府绩效评估价值体系 科学发展观要求政府活动有利于促进社会和人的全面、协调、可持续的发展，因此，体现政府功能水平的政府绩效应从社会、自然和人的全面发展的高度去衡量 ，即要从社会的全局来测评政府活动的投入、产出和效果。当下中国地方政府绩效评估必须突出以下价值：
1、以人为本的价值
科学发展观突出强调发展的人文向度，将人的自由全面发展作为评判发展的根本价值标准。科学发展观要求全面、公正地测评政府行为及其对社会的影响，不仅 评估其行为的有效性，更要评估其行为的正当性；不仅评估其行为的经济成效，还评估其行为对于政治、文化、社会、自然特别是对公民的影响。
地方政府公共管理要围绕实现人民的权利和利益，满足群众的需要，促进人的全面发展来进行。只有坚持以人为本的政府治理和政府责任，才能担当起建设和谐 社会重任，达到人与人的和谐，人与社会的和谐、人与自然的和谐；达到地方各社会阶层、社会利益群体之间的和谐以及争取区域内外的和谐发展。
2、公共利益的价值
公共利益的核心在于与一个社群存在和发展的社会价值有着密切的联系，这种社会价值不是由社群中某个人专门享有，其他个人也都可以享有。即是说，“有许 多个人要求或多或少的公共利益，但是如果他们都要享有它，那么每个人必须享有同样的一份”。
体现公共利益的政府绩效应从社会、自然和人的发展的高度来衡量，即要从社会的整体利益来测评政府活动的投入、产出和效果。与此同时，要通过地方政府绩 效评估，推动和促进公共服务的专业精神和问责制形成和完善，以体现公共利益的价值的公共服务满意度评价指标，促进优秀的地方政府形象形成。
3、公平正义的价值
“社会公平正义是社会和谐的基本条件”，也是地方政府关注民生在地方政府绩效评估过程中的必然价值选择。公平正义作为基本政治要素，这是衡量一种社会 制度能否合法体现的前提和条件，也是公共精神能否满足、优越性能否体现的价值维度。要通过体现公平正义的地方政府绩效评估过程，形成社会包容机制，协 调好各方面的利益关系，促进地方经济社会的科学发展、和谐发展。建立以基本公共服务均等化为重点，缩小区域内不同行业间基本公共服务的差距；通过目标 管理和外部审计来考量公共服务，体现公共服务成本与公共服务效率的公平性。
（二）形成具有中国特色的地方政府绩效评估体系
要科学而准确的评估地方政府绩效必须建立一套相对完整的评估体系。建构地方政府绩效评估体系，既包括评估组织体系的建设，也包括指标体系的设计；既包 括评估流程的优化，也包括评估工具的选择。
1、转变地方政府职能
政府职能范畴即是政府绩效评估的界限，当下中国正处于社会转型期，地方政府职能正处于交替、转换过程中，地方政府更愿意把重点放在招商引资和GDP的增长 上，而事关民生的许多重大问题难以短期见效和产生可量化的政绩。当下中国，地方政府主要职能不能过多的聚集于经济总量的增长，应更多体现建设和谐社会 的政府职能要求，可以将社会和谐度纳入地方政府绩效评估过程。江苏苏州市设计了一个能基本合理衡量地区社会和谐度的指标体系，该指标体系有四个分体系 组成，一是包括GDP在内的经济指标体系；二是以行政满意度为主的政治指标体系；三是以环境保护为主的环境指标体系；四是反映教育、医疗、安全及社会保障 等情况的人文指标体系。根据社会发展需要赋予各个指标权重，以加权平均数作为社会和谐度指数，由统计部门定期发布，作为社会发展的首要评价指标和干部 政绩考核的主要参考指标。显然，转变地方政府职能是地方政府绩效评估规范、科学的前提和关键。
2、优化地方政府绩效评估流程
地方政府绩效评估是一项系统性、复杂性很强的工作，评估的环节众多、内容广泛、信息量大，需要花费大量的资源投入。我国的行政文化没有程序至上的传统 ，政府绩效评估中存在轻过程、轻程序的问题。优化地方政府绩效评估流程，首先要确立政府绩效评估的目的，这是整个评估活动的起点。在明确绩效评估目的 的基础上，需要确定评估的范围，制定评估方案，确定评估的内容及其评估体系中指标权重，规定评估的要求标准并制定评估计划。
选择评估工具，包括选择评估方式、经济与效率评估、成本——效益分析、绩效测量、标杆管理、使用平衡记分卡等。合适的评估工具能够将政府部门与社会公 众之间、绩效评估者与政府公共部门、社会公众之间的信息收集、传递与反馈功能体现出来，消除地方政府绩效评估的信息失真、通道堵塞的障碍。
优化地方政府绩效评估流程，提供能预测、可期待的工作环境，使得评估主体在工作过程中，减少需要传输、获取、加工、处理的信息量，引导评估组织的目标 实现。对现有的政府绩效评估流程重新进行考量，最终实现流程程序功能的最大化。在和谐社会的视域下，要从投放→管理→产出流程上进行考量，采取切实办 法，推动政府绩效评估的进程。
推进地方政府绩效评估主体的多元化
评估主体多元化是保证政府绩效评估信度重要条件，因为任何一个确定的评估主体都有着其本身特有的优势和视角。企业管理领域中的360度全方位评估技术，是 指由顾客、主管领导、员工和外部专业机构从不同视角对组织绩效进行评估的技术和方法。在地方政府绩效评估过程中引入这一技术能够推动建立多元化评估主 体体系，即顾客（公众或行政相对人）、组织领导（行政首长）、员工（下级）、外部机构（非政府组织、第三方评估组织）的评估主体体系。
多元评估主体能够弥补单一评估主体的不足与缺陷，特别是当地方政府绩效评估本身存在难以避免的自利性时，健全的评估主体系统才能成为政府与公众的沟通 的桥梁，保障绩效评估的公平公正。在实践中，“同伴评估是建立在几个同伴的平均估计值基础上的，来源于多个同伴评估的平均值也许比一个单一的上级领导 评估更加可靠。”
在评估主体的结构设定中，必须增加社会公众和社会组织的评估权重，提高其与地方政府对话的地位和能力。这不仅仅因为社会公众或社会组织是地方政府的主 要服务对象，是地方政府施政行为的直接受体，而且社会公众和社会组织的广泛参与，对于凝聚共同的社会主流价值，提高社会的参政能力、评政能力具有重要 意义。
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