于 安
【内容提要】 政府类型的转变需要政府机构设置模式的调整。判断政府部门设立适当与否的根本标准，在于是否有利于政府有效地实施当时执政党和政府的政策。本文从部门分工与协调两个方面，探讨服务型政府机构设置的基本原则，为我们推进大部门体制，进一步完善政府机构设置，深化行政管理体制改革提供了理论支撑。
政府类型的转变需要政府机构设置模式的调整。服务型政府中央政府机构的基本特征是行政组织的多样性，包括组织形式、组织结构和权力结构的多样性。例 如在组织形式上不再限于传统的政府机构，通过非政府组织实施服务职能等。我国服务型政府的特点是为了贯彻科学发展观和构建和谐社会，在社会主义市场经 济条件下实施政治、经济、文化和社会各方面政府职能，而不限于维护市场秩序和提供市场竞争条件的简单职能。
新一届中央政府机构的设置，也要根据发展政策和社会政策的要求，体现服务型政府的职能特点。据此，政府机构的设立主要有部门分工与协调两个方面。
部门分合首要考虑政策推行
行政部门的分立与合并所遵循的原则，主要是专业分工、决策等级和职能协调。这三个原则的应用都是有条件的和服务于特定行政目标的，其中任何一个原则都 不具有绝对和普遍的性质。
现在人们广泛关注的“大部门体制”，是行政部门的组建方式之一，适用于某些需要并且可能实行集中管理的行政领域，以解决执行相近或者相似职能的行政部 门之间的协调问题。大部门体制是否能够在我国成为普遍适用的行政组织原则，还需要经过探索总结经验以后根据我国政府建设发展的情况来决定。
关于实施大部门体制是发达国家政府组织普遍做法的认识并不全面。19世纪后期以来发达国家中央政府部门数量相对稳定的原因，首先是行政组织形式的多样化 ，在传统政府部门以外设立了新型的政府组织或者政府控制的实施政府职能的组织。例如美国管理现代产业的联邦部门主要是独立机构，而不是传统的政府部门 。只是根据对传统政府部门的考察来判断政府机构是不够的。
其次是国家结构对中央政府职能的限制。美国政府教育、卫生、社会保障等民生职能主要在州和州以下的政府，联邦政府在这方面的职能比较简单，所以不需要 设立较多的部门。但如果将各种形式的政府机构加在一起，美国联邦政府不但机构不少，而且政府机构从业人员比我国国务院的在编人员还高出许多。
对于职能相近或者相似的行政部门的协调问题，可以采用多种行政组织技术和方法解决，大部门体制不是惟一亦不是最优的方式。
现在执行相近或者相似职能的中央政府机构，主要是按照专业分工和决策等级两个原则设立的。
按照专业分工分设部门的典型事例是金融管理。目前中央政府对金融业的管理分别有央行和证券、保险、银行三业监管机构共四个部门，其合理性在于至少到目 前为止对金融业适合实行分业管理的认同度比较高。
一般来说，专业分工是设立行政部门的首要原则，以便体制机构适应管理对象这一行政组织的根本原则。只有在协调的重要性高于专业管理时才会使用合并机构 的极端手段，典型的范例是美国为应对恐怖袭击将联邦有关应急部门合并组建国土安全部。但是这一合并也是极为克制和有限度的，外交、国防和情报部门仍然 保留了相关职能，部门之间的分工仍然存在。
除了像金融类出于专业管理原因分别设立若干部门以外，目前在国务院机构中为执行相近或者相似职能分别设立两个以上部门的，主要是出于提高决策等级和决 策独立程度的需要，典型的范例是国家中医药管理局。它现在是卫生部管理的国家局，原来是卫生部的一个司局，职能上与卫生部具有内在统一性。上世纪80年 代它从卫生部分离出来的主要原因，是期望通过提高决策独立性和决策等级解决当时中医药管理的突出问题。
像通过部门合并提高协调性一样，通过部门分立提高决策等级也是解决使某一方面行政事务管理问题的手段，两者之间并没有高低优劣之分。但是当有关问题得 到解决，有关办法得以制度化并不再需要依靠行政机构的临时规制以后，行政机构的行政等级和隶属关系也就应当作出调整。如果该回归原来归口部门的没有及 时回归，就违背了设立独立部门的初衷，从而丧失存在的合理性，仅仅为维持行政等级而存在的独立性机构应当予以撤并。
由于社会需求对行政管理机构的要求经常变化，所以政府机构的分立和合并也就不能一成不变，这一般应当解释为国家机构的组织活动对社会需求的正常反应。 在我国中央政府组织的发展史上，铁道部和交通部、水利部、电力部、煤炭部和能源部、高等教育部和教育部都有合并和分立的经历，很难绝对地说只有合并才 是正确可取的。
判断政府部门设立适当与否的根本标准，在于是否有利于政府有效地实施当时执政党和政府的政策。例如科技与教育本来并没有本原意义上的职能统一性，似乎 把基础教育与高等教育合并为大教育部才是适当的。但是有的发达国家却设立高等教育与科学部，把基础教育单独设立一个教育部，再把技术应用单独设立一个 政府部。这显然是为了通过改进政府组织来推动科技政策和教育政策的实施。同样的道理，把财政与经济设立为一个政府部，也是为了突出财政政策在经济调控 中的作用。
这给予我们一个极为重要的启示，即把政府机构的分立与合并作为实施政府政策的手段，并且把执行政策的需要作为确定部门职能内在统一性的主要标准。
由此可见，主张通过合并同类项方式建立所谓大文化部、大运输部及其诸如此类的意见，显然没有突出设置政府机构与执行政府政策的关系，而这种关系恰恰是 政府机构现代化的标志。
因此，第十一届中央政府机构的设立，乃至此后地方县级以上人民政府机构的设置，应当把贯彻科学发展观和构建和谐社会作为首要原则，把为转变经济发展方 式和实现社会公平正义的一系列政府政策作为确定职能统一性和设置政府机构的依据。
从今年的第十一届全国人民代表大会第一次会议开始，通过此后每年举行的全国人大会议逐步地改革中央政府机构，最后形成适应服务型政府的行政机构体系和 稳定的政府机构更新机制。
我国部门协调轨迹
部门间协调配合机制本来是设置行政机构的组织工作必备内容之一。
新中国建国初期设置政府机构时曾经以设置专门协调机构体现这一组织原则，实行常设机构进行平级归口协调的模式。1949年设置的政务院工作部门中，专门设 立了政治法律委员会、财政经济委员会和文化教育委员会分别指导和协调其他有关部门的工作。略去“文革”非常期间不说，从1954年到1965年国务院工作部门 中取消了这类执行协调指导职能的常设委员会，代之以作为国务院办公机构的若干国务院办公室，开始了持续至今的层级协调模式。
1982年现行宪法施行后的历届国务院机构中不再有常设的专门协调机构，国务院设立了数量较多的临时或者长期存在的所谓议事协调机构，但是它们的协调对象 是某一方面的具体行政事务。
对于现有机构日常工作的协调，则采取了国务院主管领导进行层级协调的模式，总理、副总理和国务委员在国务院秘书长和副秘书长的协助下履行对所辖部门的 协调职能，这也是目前发达国家常用的政府部门间协调模式。
目前国务院系统内机构重叠、职责交叉和政出多门的问题，显然不能只是依靠现存的国务院领导层级协调模式来解决，而是要建立一个党的十七大报告提出的“ 部门间协调配合机制”。
有针对性地解决部门协调问题
“部门间协调配合机制”的构建，包括立法授权、行政机构编制管理和行政决策程序三个部分。
体制性的机构重叠、职责交叉和政出多门，来源于立法授权和机构编制管理，只能通过改进立法和机构编制管理来解决；机制性的机构重叠、职责交叉和政出多 门，应当通过改进行政决策程序来解决。
行政职能在部门间的配置，从法律上说并不完全取决于政府换届时的机构改革，而主要在于国务院如何行使宪法规定的提交法律议案的权力、制定行政法规的权 力和调整部门职权的权力，以及行使机构编制管理的权力。
仅就立法造成的职责交叉问题而言，国务院行政机构的职权越来越多地通过制定法律和行政法规规定，由行政部门自己设置职权的情形日益减少。
从近些年来立法情况看，涉及向国务院行政部门授权的立法，多数都是国务院部门起草后由国务院向全国人大提交立法议案后，全国人大或其常委会审议通过的 ，直接由全国人大机构起草后提交审议的立法相对比较少。
全国人大制定的法律造成的职责交叉确实存在，例如由全国人大专门机构起草后交由常委会审议通过的政府采购法，致使财政部和国家发改委同时取得了对政府 采购的监管权力，造成目前政府采购市场及其政府监管的不统一局面。
但是总体上看立法造成的职责交叉问题，多数情况下还是出在国务院及其工作部门立法活动本身，解决途径是完善国务院及其工作部门的立法活动规则。
按照宪法的规定和依法行政原理，行政职权的授予及其在行政部门中的分配不是一次或者几次完成的，而是一个动态的经常性国家立法活动和行政机构编制管理 活动。
体制性的行政职责交叉问题，仅仅指望合并的大部门体制不能解决根本问题。由于决定部门分立的因素复杂而且对立，行政职能在部门间的分配不可能按照一个 标准达到体制上的合理。体制上不可避免的部门职责交叉，只能通过行政运行中的配合机制和协调机制来解决，尤其是行政级别相同的部门间职权冲突。
目前我国尚缺乏程序性行政决策协调机制，例如专门协调职能的政府部际会议。在法国，每周一次的部长会议被法国学者认为是重要的协调手段，总统和总理主 持的部际委员会和部级限制性委员会是协调部门决策的重要机制。即使在设立大部门的时候，部际委员会仍然在协调部门职能方面发挥不可替代的作用。这是值 得我国注意和借鉴的一种决策程序机制。
（作者为清华大学公共管理学院教授）