市编办
【内容提要】 如何从本地区经济社会现状出发平稳推进事业单位改革，是一项长期、艰巨的任务，也是需要进一步破解的难题。本文以百色市直属事业单位调查为基础，分析了当前事业单位改革面临的主要问题，提出了事业单位改革的目标趋势，以及稳妥推进事业单位改革的对策建议。
百色市直属的事业单位主要分布在教育、文化、卫生、科研、农业、基础设施和社会保障等众多领域，在推动百色经济社会全面协调可持续发展的过程中，做 出过巨大的贡献并将继续发挥着重要的作用。但是，随着我国社会主义市场经济体制的逐步健全和完善，基本形成于计划经济时期的事业单位在管理体制和运行 机制上，都已经明显不能适应新形势的需要，制约了全市经济社会的发展以及事业单位自身的发展，迫切需要进行改革。党的十七大提出要“加快推进事业单位 分类改革”，这是事业单位改革千载难逢的机遇。以此为契机，百色市编办通过调研，对市直事业单位的现状、存在问题等进行了认真研究分析，对今后的改革 对策进行积极的探索。
百色市直属事业单位的现状调查
自2005年下半年以来，百色市编办采取多种方式，深入基层、深入一线，多次对市直属事业单位的机构设置、职能配备、人员结构等开展了调研，收集了大量的 第一手资料，全面摸清了市直事业单位的底子，对其现状有了深入的了解。
百色市现有市直属事业单位共281个。由于大多数事业单位是计划经济时期设立，均为政府利用国有资产举办，因此，事业单位拥有大量的国有资产，总资产达 152250万元，其中:国有资产135819万元，占89?郾2%，自有资产116431万元，仅占10?郾8%。市直属事业单位更是集中了一大批专业技术人才，从在职人员文化结 构看，全市事业单位中专以上学历占到了60%。而大专、本科和研究生学历人数更是占到了总人数的42%。从在职人员岗位结构来看，行政管理人员占22?郾4%，专 业技术人员占40?郾4%，生产工人占30?郾2%，后勤人员占7%。从其经费来源形式来看，主要有财政全额拨款、财政差额拨款和自收自支三种渠道。其中：财政全 额拨款单位占52%，财政差额拨款单位占13%，自收自支单位占32%。市直属事业单位现有在职人员共8798人，其中财政全额拨款2593人，财政差额拨款1855人，自 收自支4350人。
近年来，为促进社会事业发展，百色市认真贯彻十六大“按照政事分开的原则,改革事业单位管理体制”的精神，有效推进了事业单位的改革。如将人民公园和渡 运管理站合并组建百色市城市广场管理处，对城区三个林场进行合并组建百林林场，对这两个单位以及市政管理的其他事业单位实行市场化运作，只核定管理人 员和专业技术人员编制，收回事业编制200多名；水利管理体制改革快速推进，对百色市澄碧河水库管理局、右江灌区管理局、芭蒙水库管理处的机构级别、人员 编制、经费形式等进行重新核定，收回事业编制300多名等等。通过对市属事业单位的改革，职能得到进一步强化，布局更趋合理。但是，由于大部分事业单位是 在传统计划经济体制下建立的，其管理体制和运行机制与社会主义市场经济的要求还不完全适应，迫切需要进一步深化改革。
当前事业单位存在的主要问题
在当前政府职能转变、经济转型、社会转轨的特定社会背景下，事业单位存在着职责重复交叉、工作任务萎缩、人员编制核定不尽合理、经费形式和布局结构不 合理、资产运行不良、经济效益低等问题。主要有以下几个方面原因：
（一）事业单位人员能进不能出，人员膨胀，人浮于事，财政不堪重负
一是事业单位冗员过多、人浮于事现象严重。由于就业渠道不畅，大中专毕业生都优先选择事业单位就业。因此，很多市直事业单位都不同程度的存在着人员膨 胀的现象，有的单位还十分严重。特别是有的事业单位，在市场经济体制条件下，其职责任务已经萎缩或者消失，但因机制体制方面的原因，以及没有建立良好 有序的用人机制，人员流转不畅，能进不能出，靠财政拨款养活一批不干事和没事干的人，人浮于事，浪费和埋没了大批专业技术人才。
二是财政负担过重，事业发展投入却又不足。在社会主义市场经济时代，资源配置主要靠市场调节。但是由于一直延续计划经济时期的管理体制，事业单位公益 性和经营性职能不分，经费均由财政统包统揽，冗员过多，职能萎缩，财政拨付的经费和事业单位的大量收益都用于解决人员工资以及公务开支。而用于公益性 建设和科研工作的经费，只能在创收中扣除自筹经费及聘用人员费用之后的剩余部分来解决。这样的结果，必然导致财政负担过重，但是各项事业建设的投入又 严重不足。
（二）机构重复设置，政事不分，资源浪费严重
长期以来，我国的事业单位主要由政府承办。为了发展各项事业，各级政府的各个部门都设立了相应的事业单位，且政府各部门对事业单位控制过严，管理过细 ，导致政事职责不分。而各部门的事业单位为了各自的利益，各自为政，导致资源分散，职责交叉，机构重复设置，造成人力、物力、财力和信息资源的巨大浪 费。如各部门设置的一些培训机构，提供的是有偿服务，但却是财政拨款，在管理方式上也是参照行政机关管理。各部门的规划设计和勘测设计院（所）、项目 规划办等也属于这一类。而在部门内部之间，也存在机构设置重复、分工过细、规模过小、机构名称相同或者职责相近等问题。
（三）资源配置和服务非社会化，社会效益不高
传统计划经济体制下，国家包办统揽社会事业，各类事业资源也是通过各种行政化方式加以配置和运用的，从而形成非社会化的资源配置方式。这种非社会化的 资源配置方式，一方面消除了竞争，使社会事业的发展缺乏活力。另一方面使这些事业单位完全依赖国家，“等、靠、要”思想严重。
大多数事业单位在长期的政府包办过程中，使用的土地资源是国家无偿划拨的，办公用房等各项基础设施建设也是靠财政投入的，其他各项建设也都由政府安排 和完成，工作人员也是由政府指令性安排。此外，这些事业单位的工作经费、工资和福利等经费都是财政拨款，无论对单位还是对职工来说，都是既稳定又有保 障的“铁饭碗”。反正各项经费有保障，对自己的利益没有什么威胁，所以就滋生了一种“通病”——惰性，工作任务由政府指令性安排，安排什么就做什么， 叫怎么做就怎么做，消极等待和应付，认为干与不干都一个样，干好干坏也是一个样，缺乏创新意识、危机意识，责任心不强。由于长期如此，很多事业单位都 习惯于别人找上门来“要服务”，服务意识淡薄，服务能力缺欠，没有主动走向社会，融入市场，把自己的服务推向社会化，提供公共产品和公共服务的水平和 质量被弱化，社会效益低下。
（四）体制改革滞后，机构改革政策不配套，事业单位设立容易撤销难
改革开放以来，我国实施了企业管理体制改革、政府机构改革。可是对事业单位的改革缺乏强有力的政策和制度保障，缺乏统筹规划和明确的总体目标，改革进 展缓慢，收效甚微。事业单位管理还是延续计划经济体制的模式，行政化倾向严重，对资源缺乏合理配置。这一点，在百色市直属事业单位中，也十分突出和明 显的，而且大多数事业单位，因为涉及主管部门和单位职工个人切身利益，一经设立后，想要撤销十分困难，主要存在以下几种情况：
一是随着我国从计划经济向社会主义市场经济体制的转轨，一些在计划经济时期成立的事业单位，在市场经济条件下已变成无经费、无人员、无成果、无具体工 作任务的空壳单位。这些单位的职能已经丧失，但其机构和法人资格仍未注销。
二是随着社会主义市场经济体制的不断发展和完善，部分成立于计划经济时期的事业单位职责任务已经减少，职能萎缩，而人员编制仍一直维持计划经济时期核 定的数量不变，特别是一些财政拨款的事业单位，仍按原定的人员拨款，造成人员、经费都大于其履行职能需要，浪费了人力和财力。
三是一些事业单位虽然还在列入机构编制管理范围，仍然进行事业单位法人登记，但实际上已按企业化运作。这些单位，由于从管理体制上没有对其进行改制， 仍按事业单位管理和登记，显然已不能适应社会化、市场化的要求，在一定程度上，不仅占用人员编制、国有资产等社会资源，也制约了其自身发展。
四是一些事业单位，上级已经有明文规定，要求与行政主管部门脱钩，不再列入事业单位机构序列，收回原来核定的事业编制，转为社会中介组织，但是由于种 种原因，至今仍未真正完成，如律师事务所、审计师事务所等等，目前正在进行清理和改制工作。
五是有的事业单位，在市场经济条件下，职能发生了变化，经费供给渠道与承担的职责任务不相符。如教师培训中心，主要是为教师培训提供服务场所等有偿服 务，属于经营性质，目前仍是正科级财政全额拨款事业单位。再如农经干校、卫校等，原来的主体教学班已经不能正常招生，目前也还是财政全额拨款，其经费 来源形式和人员编制等均与其承担的职责任务不相符。
六是有的事业单位，职责任务已结束，但机构和人员编制还存在，财政仍在拨款。如市利用亚洲开发银行技术援助项目办公室为正科级财政全额拨款事业单位， 现仍有在职人员，但利用开发银行项目工作早已结束多年。
事业单位改革的重要性和必要性
由于大部分事业单位的管理体制和运行机制与社会主义市场经济的要求还不完全适应，进一步深化改革非常重要和必要。第一，深化事业单位改革，既是贯彻落 实科学发展观，加快经济社会协调发展的必然要求，又是维护广大人民群众切身利益，建设社会主义和谐社会和小康社会的重要内容。第二，党的十七大为全面 建设小康社会目标提出了“加快发展社会事业，全面改善人民生活”的总体要求，就是要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，加快推进政企分开、 政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，“加快推进事业单位分类改革。”第三，随着百色革命老区经济社会不断发展，人民对教育、文化、卫生、环 境等各方面的公益服务需求也大幅度提高。事业单位作为政府承担公共服务职能的载体，必须通过改革，进一步增强自身活力，提高公共服务的有效性，提升公 共服务的能力和水平，才能向人们提供优质、丰富的公共产品和高效的公共服务。第四，社会主义市场经济条件下，需要通过对我市事业单位实行改革，逐步建 立公益目标明确、布局结构合理、投入机制完善、治理结构规范、微观运行高效、监管制度健全的现代事业单位管理体制和运行机制，促进社会事业又好又快发 展。
事业单位改革的趋势和目标
从百色市直事业单位的现状及其存在的主要问题来看，迫切需要对事业单位运行机制和管理体制进行改革。
（一）根据政事分开原则，明确政府职责和事业单位职能 长期以来，由于政府机构设置不合理，运行机制和管理体制不顺，政府过多干预事业单位的生产经营活动和具体业务，导致职能错位和政事不分，社会事业发展 不充分。在市场经济条件下，必须进一步明确政府职能和事业单位的职责，理顺运行机制和管理体制，才能推进各项社会事业取得长足的发展。
在社会主义市场经济条件下，政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。我们要合理界定政府在市场经济活动中的职能范围，积极推进政资 分开、政事分开以及政府与中介组织分开，把政府的职能和精力转移到加强社会管理和公共服务上来，着力解决事业单位运作方式行政色彩浓厚等问题。
打破政府包办事业的旧模式和事业单位部门所有、条块分割的旧格局。按照事业单位的属性和市场经济体制的本质要求，重新界定事业单位的职责范围。将事业 单位承担的行政管理、行政执法职能收归行政机关。把政府及部门所属社会性、技术性和服务性职能交给事业单位、社会团体或社会中介组织承担。对各类生产 经营型、技术开发型的事业单位实行企业化管理，市场化运作，条件成熟的改制为企业，不再列入机构编制管理范围。
（二）根据事业单位职责范围和特点，逐步实施分类改革
事业单位的复杂性，决定事业单位的管理体制改革不可能用一个模式、一种政策进行管理，必须针对不同类型的事业单位，采取不同的政策和措施，实施分类改 革。
第一，合理分类是事业单位改革的前提和基础 对事业单位的分类，既要从机构改革和机构编制管理的实际需要出发，又要从有利于提高事业单位的社会效益和经济效益，增强事业单位的活力出发。这就要求 我们在过去调研掌握情况的基础上，对事业单位的职责任务和实际运行情况进行梳理分析，科学、准确地划分类别，明确定位，对不同类型的事业单位，实行不 同的改革。
参照国内现行的事业单位分类方法，我市事业单位可以分为三大类。一是行政执行类，二是社会公益类，三是生产经营类。如国土资源监察大队、文化稽查大队 等部门具有行政执行、执法监督和社会管理职能的事业单位，都是行政执行类；而中小学校、卫生院（所）等事业单位，主要是向公众提供义务教育、公共卫生 、社会公益文化服务，属于社会公益类事业单位；兽药厂等从事生产经营和提供有偿服务的单位，属于生产经营类。
第二，按法制化的要求规范行政类事业单位 行政执行类事业单位主要承担公共管理职能，应本着政事分开的原则，按照“清理、归并、精简、规范”的要求对这类事业单位进行清理和规范。一是对事业单 位承担的行政管理职能，能够收归相关政府部门的予以收回，事业单位承担的行政职能收归行政机关后，相应收回编制，人员采取只出不进的办法过渡。二是凡 是继续承担行政管理和执法职能的事业单位，都要依法取得行政许可，在法定授权范围内履行行政管理职能。这类事业单位的机构名称、机构规格、人员编制、 领导职数参照行政机关进行规范。三是打破部门、条块界限，对跨系统、跨部门功能相同、职能相近、多头执法的机构进行整合，实行综合执法。如将市政管理 局的城市建设管理监察支队和市建规委的城市规划建设监察支队等进行整合，组建行政执法局，履行城市管理综合执法工作职能。四是按一个部门原则上设一个 执法机构的要求对职能相近、分工过细的事业单位进行整合。如可以将森林保护检疫站和森林资源保护管理站合并，组建森林资源保护检疫站等等。
第三，按科学化的要求发展公益类事业单位 公益类事业单位是为实现社会公共利益和长远利益，面向社会提供公益服务以及为政府提供支持保障，不以盈利为目的的。从我市市直事业单位的情况来看，公 益类事业单位主要有以下三种，一是从事纯公益性服务单位，如义务教育阶段的中小学校等。二是既面向社会提供公益服务，又可部分实现由市场配置资源，依 法开展有偿服务的单位，如医院、报社、广播电视台等。三是业务活动具有公益属性，可以通过市场实现资源配置的单位，如殡仪管理所、烈士碑园管理处等。
在科学、合理界定其范围和类别的基础上，确定公益类事业单位的改革方向和方式。一是根据党的十七大关于优先发展教育、加快构建覆盖城乡居民的社会保障 体系、大力发展医疗卫生事业、大力发展文化事业和文化产业的精神，进一步明确这类事业单位的宗旨和业务范围、科学设置机构、规范机构名称、重新核定人 员编制、确定经费形式。二是对各部门内职责交叉、职能相近、分工过细、规模过小、设置过于零散、服务对象单一、职能萎缩的单位，予以合并，进行机构重 组，重新界定职能和核定人员编制。三是对职能已消失、社会效益差、经费无来源的“空壳”单位及其编制予以注销。四是对可市场化操作的准公益性事业单位 ，进行整合剥离，积极创造条件使其逐步转变为生产经营类事业单位，并实行转制改企。
第四，按市场化的要求改制经营类事业单位 经营类事业单位提供的服务有市场空间，能取得经营收入。对这类事业单位，要按市场经济规律和要求，以社会举办为主，引入市场机制，实行产业化经营。对 既从事行政管理，又从事生产经营的事业单位，进行职能梳理，将其监督管理职能收归政府主管部门。对经营性较强，市场收入可以成为经费主要来源的事业单 位，以及单纯以生产经营为目的的事业单位，积极推向市场，实行自主经营，自负盈亏的市场化运作，逐步转为企业，退出事业单位序列。对于中介服务类如律 师事务所等事业单位，要进行清理，尽快与原主管部门“脱钩”、“断奶”，真正改制为社会中介组织。
（三）优化资源，创新事业单位管理体制
第一，加强事业单位管理法律法规建设。从目前的情况来看，我国尚没有一部法律对事业单位的性质等做出明确的界定，对其设立、运行、监督、改革等等，都 没有统一规范的法律依据。因此，迫切需要把事业单位管理纳入法治轨道。我们认为主要可以考虑从以下两个方面加强事业单位立法工作：一是加强事业单位管 理立法。尽快建立并逐步完善事业单位管理的各种法律法规体系，对《事业单位登记管理条例》进一步修改、充实和完善，把它上升为《事业单位登记管理法》 ，国务院和省（自治区、直辖市）制定相应的实施细则，对事业单位在设立、组织、活动等各个方面，以及事业单位从资格准入到服务运营、撤销退出的全过程 的监管，都要有明确具体的规定。二是加强事业单位改革立法。为保证改革的科学性、权威性、实效性，应由全国人大常委会制定《事业单位改革法》，或者由 国务院制定《事业单位改革条例》，进一步明确事业单位改革的目标、原则和步骤，设定事业单位的组织形态、治理结构、活动原则和监督机制等。在此基础上 ，各地再结合自身的实际，制定具体的实施办法，指导具体的改革工作。
第二，创新事业单位内部管理机制。事业单位要发展，必须按照事业单位的内在发展规律，创新内部管理体制和运行机制。
1、创新事业单位人事管理制度。要进一步深化事业单位人事制度改革，全面推行事业单位公开招聘工作人员制度，提高事业单位工作人员整体素质，增强综合竞 争能力和服务水平。一是对事业单位人事管理，要努力实现“人员能进能出、职务能上能下、待遇能高能低”的有效管理。二是在事业单位领导班子成员配备上 ，要改变由主管部门直接任命的单一模式，拿出一定比例的领导职位来实行公开选聘，平等竞争，择优选拔。三是在内部人事管理上，要打破“铁饭碗”，实行 聘用制。今后，逐步取消事业单位的行政级别和管理者的干部身份，事业单位新进人员，除了组织任命的单位负责人、涉密岗位人员和政府指令性、政策性安置 人员外，都必须面向社会公开招考，择优聘用，对新进人员按“社会人”管理，签订聘用合同，实现事业单位人员由身份管理向岗位管理转变。三是对事业单位 实行结构管理。科学划定各类岗位比例和任职条件要求，实行按需设岗、按岗定员，确保事业单位专业技术人员与行政管理、后勤服务人员所占比例科学合理。 对管理人员要按照事业单位的岗位要求与任职条件,实行竞争择优上岗。对专业技术人员要继续完善专业职务聘任制度,根据专业和学科发展趋势，确定专业技术 人员队伍结构的合理比例,完善专业技术岗位设置。对工勤人员按照工人技术等级考核标准及相应的考评办法,确认其技术等级,作为聘任上岗和兑现工资的依据。
2、创新事业单位的内部分配制度。一是积极引入激励机制,搞活内部分配。在执行国家现行工资制度的基础上,有条件的事业单位,可根据不同情况,采取不同的办 法自主决定内部分配形式。如对全额拨款的事业单位，在核定编制和精减人员的基础上,试行工资总额包干制度，做到增人不增工资总额,减人不减工资总额。对 差额拨款的事业单位,可根据拨款比例,实行工资增长与行政拨款递减及事业收入增长挂钩。对自收自支的事业单位,可实行工资总额与经济效益挂钩,坚持工资总 额增长低于经济效益增长,职工平均工资增长低于本单位人均效益增长。二是各类事业单位实行工资与经济效益挂钩的办法，根据岗位的责任与贡献大小决定分配 的高低,合理拉开档次。贯彻按劳分配与按生产要素分配，效率优先、兼顾公平的分配原则，实行工作绩效与个人收益挂钩。允许事业单位在各项收益中，提取一 定比例，用于奖励有重大科技发明、贡献突出的人才和项目完成人员。对在关键或特殊岗位工作上人员的工资和福利等报酬，也应适当给予倾斜。
第三，健全事业单位社会保障制度。因为事业单位改革涉及人员队伍庞大，各方利益错综复杂，社会保障问题落实得好不好，不仅是个人利益问题，也事关社会 稳定。
1、建立健全各类事业单位聘用人员社会保障制度。根据形势的发展，今后事业单位人员主要是实行聘用制，因此，各类事业单位聘用人员都要建立健全养老、医 疗、失业等社会保险制度。根据参保人的实际情况，研究制定改制事业单位参保人员缴费基数和个人缴费比例。提供健全的社会保障，真正消除事业单位人员的 后顾之忧，让他们支持事业单位改革，有效减少事业单位改革的阻力。
2、建立健全事业单位转制分流人员、离退休人员社会保障制度。要制定相关的配套措施，妥善解决事业单位改制时分流的富余人员、剥离的离退休人员、提前离 岗人员的就业与安置问题。让这部分人员去有出路、老有所养、病有所医，才能确保社会稳定，为事业单位改革和各项建设营造良好的社会环境。