熊文钊 张 伟
【内容提要】 党的十七大提出探索实行“职能有机统一的大部门体制”，为新的历史条件下我国推进政府机构改革明确了方向。以推行大部门体制为显著特点的我国新一轮行政管理体制改革如何展开，已经成为国内外广泛关注的热点问题。本文立足于我国现代政府建设的历史背景，探讨了我国推行大部门体制需要注意把握的问题，为我国各级政府进一步推进自身改革提供了有益借鉴。
十七大提出探索实行“职能有机统一的大部门体制”，为新历史条件下的政府机构改革明确了具体目标。
多层原因呼唤大部门体制
大部门体制，就是指把业务相似、职能相近的部门进行合并，集中由一个大部门统一行使。一方面可以精简政府机构，减少部门之间的职能交叉和权限冲突，简化公务手续；另一方面也可以减少横向协调困难，裁撤议事协调机构，有利于建立统一、精简、高效的符合市场经济和民主法治要求的现代化政府体制。
探索实行职能统一的大部门体制，是社会主义市场经济体制深层次的需要。当前，我国中央层面的政府机构设置仍存在计划经济条件下对口设立的痕迹。计划经济要求政府根据垂直方式进行管理，每一个部管理特定的行政事务，分工很细，目的在于对商品从生产、流通、供给、运输等多个环节进行全面管理。
市场经济要求市场要素之间要合理配置，并按照市场规律进行流动，很多事务的管理不再相互独立，而是相互交织、密不可分。当前我国经济领域的市场化程度越来越高，需要政府对市场的监管做到统筹规划、总揽全局、法治保障等等有机结合。大部门体制可以为政府职能转变提供体制保障，并有效减少政府对微观经济领域的干预。
大部门体制也是深化行政管理体制改革的重要环节。从规范公共权力运行的角度来看，目前的政府机构设置存在机构重叠、职能分割、职责交叉、政出多门等问题，对于市场资源的配置往往通过好几个部门的协调才能实现。一方面，政府职能的转变不彻底导致有些部门依然掌握大量的操纵市场运行的手段和权力；另一方面对于市场的有效监管体制尚没有确立，很多市场领域的违法现象层出不穷。这既不利于市场资源的有效配置，导致行政力量过度干预市场运作，同时也阻碍市场秩序的合法化，而且在组织层面上还不断要求设立越来越多的议事协调机构和临时办事机构，导致行政成本的增加和组织协调的难度加大。
部门设置注重职能有机统一
部的数目没有固定的法律限制，也没有统一的数量标准，通常根据政府事务的范围来决定。随着市场失灵和行政国家的出现，政府承担越来越多的福利项目，部的数目随之增加是现代化国家普遍存在的现象。部的数目多少，取决于政府事务的范围和部门设置的组织方式、行政程序以及规模大小，这些都与职权划分的原则有关。
部门的设置一方面要考虑到行政活动的效能性，一些专业性的事务应该由专业化的部门来管理，性质不同的事务自然需要设立不同的部门，这样有利于提高行政效能。另一方面也需要考虑行政活动的协调性，一些职能相近、业务相互联系的事务应该由一个部门进行管理。通过设立大部的模式来统一管理，避免部门间的相互扯皮和行政责任虚化，影响政策执行力度。
根据这一原则，应整合农业、交通、社会保障、能源、国土资源、文教卫等管理要素，形成大部门体制的普遍化。例如，突破小农业的狭窄思维，实行包括农林牧副渔五业和农田水利等综合管理的“大农业”模式；整合民航、公路交通、铁路运输、航运以及管道运输五项管理职能，形成统一管理的“大交通”模式；整合社会救助、社会保险、社会优抚、社会福利等的“大社保”管理模式；突出文教卫公共产品的管办分离，政事分开，形成“大文教卫”管理模式。
大部门体制能够提高政府效能
大部门体制有利于转变政府职能、理顺政企和政事关系，优化政府组织结构、提高行政效能。大部门体制的重点在于职能的有机统一，切忌分散、交叉和多元。一些业务相近、职能交叉的部门集中为一个大部，使许多相关联的行政事务，首先在大部门内部进行协调，节省办公经费和行政协调成本。
在一些改革的关键领域，大部门体制能够保证集中决策，减少部门之间的相互推诿掣肘以及政策之争，有效遏制当前部门利益膨胀的格局，防止国家政策部门化。
另外，大部门体制有利于强化政府的社会管理和公共服务职能。大部门体制改革不是单纯的裁撤机构，更为重要的在于政府职能的整合。特别是在建设服务政府方面，进一步整合与社会管理和公共服务相关的机构，组织更加综合、全面和统筹的机构可以更好地进行集中决策、统一标准并增强执行力度。大部门体制可以减少机构数量，实现职能整合，减少议事协调机构，并在此基础上加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。
法律规制大部门体制
政府职能一旦明确，随后就是配置相应的权力和组织机构，这些都要在宪法确立的政府体制的基础上，根据行政法规定的组织、程序、权力、责任等进行法治化的创造和调整。迈向法治政府，很重要的一步就是政府机构的组织要法制化。
根据现行宪法和组织法的有关规定，国务院代表中央行使行政权，国务院是中央行政机关。国务院的行政事务，根据事务性质的不同，由国务院组成部门分别承担。各部是专门的行政机关，负责特定的行政事务。国务院实行总理负责制，由总理掌控全面性行政事务。部的设立、撤销，根据宪法和国务院组织法的规定，国务院提出方案，由全国人大表决通过。建议国务院组织一个大部门体制改革工作小组，相关部门人员和学者参与论证，提出整体方案，再提交人大讨论。
另外，《国务院组织法》应该适时进行修订，为下一步的改革提供法制保障。使部委组织活动规则进一步明确化，行政程序不断透明化和法制化。总之，加强行政组织法建设，规范行政行为，减少和规范行政审批，推进大部门体制改革应该成为当前政府法制建设的重要任务。
大部门体制改革将循序渐进
党的十七大报告中提出“探索职能有机统一的大部门体制”，激起党政官员、专家学者、社会民众、新闻媒体等众多阶层的多重想象与期待。
从目前来看，大部门体制不会一步到位，只会是选择试点部委，积累经验，逐步推进。经验可以积累，改革不容试错，否则引发政策回潮，容易导致大部门体制改革的步伐受阻或者使大部门机构改革方案半途夭折。因此，以大部门体制为核心的政府机构改革需要目标明确、通盘规划、稳步推进。
首先，大部门体制变革一定要自上而下进行，对于任何的自下而上方式进行的试验都要慎重。行政管理体制是纵横交织的职权分配，要求的是统一、协调，如果中央没有进行部门整合而地方先行，在现有的行政体制下势必造成政策执行上的上下不一致、政令中梗阻的状况发生。
其次，构筑大部门体制需要对政府机构设置进行通盘考虑，充分考虑管理要素、行政任务和实际需要。大部门的设置要把破除部门利益、裁撤冗余的议事协调机构、减少部门行政副职等问题作为统筹的要点，放在重塑政府权力结构的大目标下进行衡量。
市场经济国家的政府组成部门大多都维持在15个左右，基本上都是按照管理要素，将密切相关的行政事务划分并设置为一个部门。但是经济和社会发展水平不同的国家所面临的行政任务是不同的，更何况执行这些任务的方式还受政治体制的影响。任何政府机构的规模与组织都必须与其面临的制度环境、社会需求和历史趋势相适应。部门职能整合、机构调整只是实现行政管理目标的手段，不是最终目的，部门的数量也不见得就是衡量机构改革成功与否的标尺。部门的数目多少，取决于政府事务的范围和部门设置的组织方式、行政程序以及规模大小，这些都与职权划分的原则有关。部门设置要专业性与综合性相结合，不能惟“大部门”是瞻，而应效能型与协调性相统一，不能顾此失彼。
第三，处理好集权与分权的关系。职能整合、权力集中可以带来高效的行政决策，但是必须与机构分权、组织分权、地方分权相结合。
大部门体制改革也需要同事业单位改革同步推进，按照政企分开、政事分开、政府与社会中介组织分开的原则进行。
同时大部门内部可以按照“决策、执行、监督”的行政分权原则进行职能机构的配置和设计，重构政府组织体系，适应新一轮的行政体制改革目标。
第四，处理好大部门体制改革的通盘规划与分步骤推进改革方案的关系。探索职能有机统一的大部门体制是政府体制改革的战略选择，应当本着科学、严谨的态度做好整体方案，明确大部门体制改革的目标和方向，而不能采取没有明确的整体方案和目标的“先进行试点”的操作方法来推进，避免大部门体制改革在与部门利益博弈的过程中半途而废。同时也应当考虑到大部门体制推行的复杂性，克服部门利益膨胀的弊端，同步推进政企分开、政事分开、管办分离等制度，制定出一个先易后难、先整合后精简的分步骤推进的改革计划。
第五，发挥民主决策、科学决策机制，促进公众参与。行政决策程序要公开、透明，摒弃过去若干次机构改革决策的神秘主义做法，充分吸收专家和相关人员参与，进行民主商议和科学论证。行政过程的透明化实际上更有利于决策的科学性和民主性，避免利益集团的干扰，从而获得更多的理解和正当性。
此外，政府机构改革应当循着法制的轨道来开展，不仅应将“大部门模式”的机构改革成果法制化，更应当加快行政组织法制建设的步伐，适时修订中央和地方各级人民政府组织法，为建构法治政府奠定基础。
破除部门利益牢笼
当前我国已经历史性的步入市场经济、民主法治和全球化的格局之中，市场经济和社会发展中暴露出的种种弊病已经暗示了机构改革的难题，为此必须未雨绸缪，为政府机构改革顺利开展运筹帷幄。
改革从来都不是在和风细雨中进行的，无疑是充满了复杂的利益博弈和激烈的权力角逐。部门利益、个人权力乃至特殊利益集团的利益，都可能成为大部门体制改革的阻力。实际上，目前政府管理中出现的职能交叉、决策成本高、协调困难等问题，除了机构设置本身存在不合理的地方以外，背后则是现实的部门利益在作祟，即所谓“权力部门化，部门利益化，利益集团化”的现实格局。
上世纪90年代中期以来，我国几乎所有的改革都由政府主导和推动。政府主导往往就是部门主导，比如国企、医疗、教育、投资、金融、证券、住房、劳动和社会保障以及事业单位改革、社会管理体制改革，等等，现阶段暴露出的政企不分、政事不分、政府与社会中介组织不分等，其主要矛盾也在部门主导。部门利益体现在改革政策的提出和制定上，并且与一些利益群体构成有关特殊利益集团，深化机构改革就会触及他们的既得利益，势必引发抵制和不满。
大部门体制是解决部门利益膨胀和冲突的极端手段，通过减少部门数量，整合机构职能，达到消弭部门利益膨胀的目标。必须要明确，改革不是权宜之计而是立意高远，是为了长治久安。试图挑战改革的个人利益、部门利益、集团利益都只不过是改革逻辑中的必然牺牲品，必须服从于改革的长远利益和国家的整体利益。
新一轮的改革以大部门机构改革破局，似乎也预示了深化改革的决心和意志。在党的十七大关于“探索职能有机统一的大部门体制”和纪念改革开放30周年的重要关口，可以说思想解放的春风已然吹起，以大部门体制革新政府机构，既有新意又有魄力。
满足促发展、保公正双目标
确立大部门体制，可以减少管理层次，缩短议事链条，方便集中决策，明确问责行政。政府机构的设置按照大部门模式展开，将大大改变中国目前的政府机构格局，强化政府首脑和部委决策之间的联系，提升决策能力和整合政策资源的能力，减少部门之间的横向协调困难，也利于廉洁高效的政府运转体制的实现。
当前，改革进入新阶段，促进经济持续增长和保障社会公平正义成为政府职能的双目标，“发展经济型政府”必须要兼顾从体制上为社会公正提供有效保障。
为此，要强化政府的市场监管、社会管理和公共服务的职能，特别是关乎群众切身利益、社会需求度高的领域。重点在于推进市场化改革，不断满足民众公共服务要求，提高行政效能，这必将成为新一轮政府机构改革的主要目标。在传统的经济性管制方面，一些特殊产业的价格和市场准入仍需要政府控制，如通信业，电力、燃气、自来水等公用事业，公路货运、铁路、航空等交通业，银行、保险、证券等金融业。此外，产品质量安全、环境标准、能源利用、食品药品安全、劳动场所安全、社会福利等新兴的社会性管制领域，更需要政府公权力介入。
在建设服务政府方面，进一步整合与社会管理和公共服务相关的机构，组织更加综合、全面和统筹的机构可以更好地进行集中决策、统一标准并增强执行力度。大部门体制减少了机构数量，实现职能整合，并在此基础上加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，最终目标是建设精简、统一、高效的符合市场经济和民主法治要求的现代化政府体制。
带动政府转型
制度总是以价值和理念为神髓，是实现它们的有形载体。大部门体制背后的制度理念是服务政府、法治政府和责任政府。
政府体制创新以职能有机统一的大部门体制的确立为立足点，目前只能定位于“探索”阶段，然而改革30年来的历史经验以及我们目前所处的阶段性特征，客观上要求我们不能再“摸着石头过河”，而必须是站在一个更高的历史起点反思政府的管理体制以及政府行为本身。
大部门体制不是孤立的、单纯的裁撤机构、精简人员和整合职能，而是服务于完善社会主义市场经济体制、发展社会主义民主政治和构建社会主义和谐社会的伟大战略，根源于中国市场经济改革、民主政治发展以及社会转型的客观要求，最终落实于以人为本和科学发展的施政理念。
改革不能流于口号和形式化，任何深刻的制度变革，都必须与特定时代的历史任务和社会需求相适应，不能脱离国情。政府机构改革必须有效促进经济增长、推动政治民主和带动社会发展。这次改革应该是历次机构改革的延伸，但又是新的政府公共服务精神的起点。权力总是在惯例中得到保存，而掌权者也总是依靠自己的习惯行事。改革就要摒除保守的惯例和陈旧的陋习，转变思维习惯和行事逻辑。
现代政府必须承担起应有的给付行政责任，创新服务政府理念，重塑政府行为方式，在更加民主、法治的轨道上运转。行政的任务已经发生变迁，诸如矫正市场失灵、城市建设与规划、农地征收与补偿、环境资源保护以及社会保障事务等等现代化带来的难题，冲击着政府治理手段的创新和组织变革。人权保障下的积极行政、福利行政理念更加需要一个服务型政府，负担起对人民的“生存照顾”之职责，并促进公民权利的实现和市民社会的成长。
(中央民族大学法学院教授、中央民族大学法学院研究生)