魏 涛
【内容提要】 在国民经济和社会发展过程中,因地方政府的自利性和相关制度的缺失而普遍存在着对中央政策执行不力的现象。这种现象严重影响了公共政策的效 用度和中央政府的权威性，妨碍了社会主义现代化建设的顺利进行与和谐社会的构建。本文通过运用制度分析方法对导致地方政府合作不力的原因进行深层次的 剖析,从制度创新的角度提出了防治地方政府合作不力行为发生的相应对策。
2006年3月5日，国务院总理温家宝在十届全国人大四次会议上所作的《政府工作报告》中提出：“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。”“执行力 ”这一概念首次被写进《政府工作报告》，标志着政府“执行力”建设被正式纳入国家治理范畴。那么，为什么要提高政府执行力？从现实看，提高政府执行力 就是解决当前一些地方政府与中央政府合作不力的问题。目前，一些地方政府滥用权力、抵制中央政策的现象屡禁不止，致使中央政策不能实现预期目标。
事实上，公共政策执行是一项复杂的社会实践活动，在执行过程中会受到各种因素的影响。针对目前我国所出现的对中央政策执行不到位的现象，综合各种因素 ，探究其背后的深刻根源，则可以发现“制度缺陷”是影响地方政府行为、导致合作不力的关键性因素。故此，本文拟从制度的角度对地方政府合作不力现象产 生的原因进行深入的实证分析，并论证制约地方政府合作不力行为发生的必然路径选择。
地方政府合作不力的现象解读
2006年8月16日国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，对内蒙古新丰电厂项目违规建设和发生的重大施工事故作出严肃处理。内蒙古新丰电厂建设规模为２ 台３０万千瓦燃煤机组，工程总投资２８．８８亿元，２００４年４月违规开工建设。据调查，该项目在建设过程中，当地政府有关部门和企业存在越权审批、 违规批准征地、虚假申报、突击建设、违反招投标程序等严重问题，尤其是在国家有关部门将其确定为违规项目、明令停工后，电站建设施工仍未得到制止。会 议同意对直接责任人员作出严肃处理，其中给予党纪、政纪处分７人，移交司法机关处理２人，并责成对项目违规建设负有领导责任的同志向国务院作出书面检 查。内蒙古自治区人民政府对国家电力体制改革和宏观调控的决策执行不力，全区违规建设电站规模高达８６０万千瓦，问题十分严重。会议决定，对内蒙古自 治区人民政府予以通报批评……甘肃省严肃查处合作市政府非法批准勘查金矿案。2004年7月至2005年10月，甘肃省合作市人民政府以勘查开发矿产资源项目招商 引资，委托市国土资源局先后与9家企业签署了“风险勘探协议”，批准这9家企业在合作市境内进行探矿，并收取了探矿管理费、乡村植被损失补偿费及复垦押 金等规费503万元。2005年11月，国土资源部会同甘肃省国土资源厅对此进行调查后，认定合作市人民政府的上述行为属非法批准勘查。甘南藏族自治州监察局作 出决定，给予负有非法批准勘查责任的分管领导行政警告处分；责令合作市市长作出书面检查；给予合作市国土资源局局长行政警告处分；责令该局副局长作出 书面检查。
从上述案例材料中我们可以看到，我国的宏观调控政策的执行以及国土政策的执行存在着许多缺漏，中央政府公共政策的执行遭遇到地方政府的合作不力，从而 使得政策的执行结果与政策预期目标有所偏差。在这里，所讨论的地方政府合作不力主要是指中央政策在执行过程中，地方政府因某种因素干扰或出于某种目的 而对政策进行的诸如“有令不行、有禁不止,上有政策、下有对策”等偏离轨道的异化执行现象，这种执行行为的直接结果是使得中央政策的目标不能圆满实现甚 至完全落空。 为什么地方政府会合作不力？根据现代西方公共选择理论，政治决策者与市场决策者一样也是理性的、追逐自身利益的。政治活动犹如市场活动一样，人们也追 求效用最大化。即便是在公共选择活动中，个人首先追求的也是个人利益，只不过比在私人市场活动中要隐蔽和复杂一些而已。著名公共选择学家詹姆斯?M?布 坎南指出政府官员同样在谋求自身利益的最大化，尽管他们具有反映公众利益的愿望。在公共选择理论家们看来，政府不可能是无意识、无偏好的。虽然政府官 员及其组成的政府机构具有谋求公共利益的职责和意愿，但是他们与普通公民一样也有着自身利益。他们的行为目标不可能完全超越这种利益。在缺乏有效的制 度约束的条件下，政府官员也会利用手中所掌握的权力假公济私，而且在他们的利益函数中政治利益因素是第一位的。由此可见，作为政策执行者的政府官员本 身也都是理性逐利人，他们也像普通人一样具有自己的利益最大化追求。
我国改革开放后，政府被纳入到市场化的洪流中，逐步从“行政人”向“经济人”转变。因为地方政府代理中央政府，实行对本地区经济的宏观管理和调控，同 时地方政府又代理本地区的非政府主体，执行中央的决定，争取中央的支持，以实现本地区经济利益最大化。所以，地方政府的利益也就具有了双重性。一方面 ，地方政府与中央政府的根本利益是一致的，都是为了发展生产，提高人民生活水平，促进社会进步，实现全国人民的共同富裕；另一方面，随着地方财权、事 权的扩大，地方政府成为具有自己利益的行为主体。中央向地方合理下达部分财权、事权，使得地方政府独立主体地位不断强化，也相应具备了理性的行为能力 和决策能力，能够最充分地利用其所得到的有关信息，取得自身的最大利益。地方政府作为一个独立的政治主体，它有责任也有权利管好本地事务，促进本地经 济的繁荣；同时作为一个经济利益主体，他又是精于计算的，它要核算自身行为的成本和收益，并以此指导最终决策,以使自身利益最大化。在此过程中，地方政 府不会轻信盲从，而是利用其所掌握的政治权利，结合中央政府的宏观指导与本地微观实际以及收益预期进行决策与执行，选择“适当”的具体行为，这就有可 能导致地方政府作为经济行为主体，在短期内产生自利行为，而与中央的长期目标发生偏向或背离。
由此可见，地方政府具有“经济人”的理性，其行为特征是进行成本和收益的计算比较，并以此来引导他的行为选择。当其目标与中央政府不一致时，就存在着 地方和中央政府博弈的可能性，于是便出现了地方政府对中央政策的贯彻执行合作不力的现象。在上述案例中，无论是内蒙古部分地方政府还是甘肃省合作市人 民政府，对中央政府有关政策执行不能有力合作、违规审批也是符合理论逻辑的，因为地方政府必须从自身利益出发，追求自身利益最大化。但是，地方政府的 这种自利性未必必然带来对中央政府的合作不力，因为作为“理性”的经济人，它必须考虑其行为的成本与收益。当其行为所付出的代价远远大于其收益时，这 就意味着必然舍弃当前的选择。由此可以推导出，致使地方政府合作不力的根源在于外在制度规制的缺陷性。
地方政府合作不力的制度剖析
由于地方政府在政策执行过程中必然进行成本收益预期，而当其实际收益与预期收益之间存在差异时，就会直接导致合作不力现象的出现。但又因为地方政府是 理性的“经济人”，所以当其合作不力的行为受到相应制度约束并可能因此遭受制度惩罚时，它就会选择另外一种行为模式，即以制度规制为自身行为边界。综 观目前普遍存在的地方政府合作不力的现象，深究其根源，便不难发现制度缺陷是导致合作不力的根本原因。目前的制度缺陷主要表现在以下几个方面：
首先，缺乏纵向政府间权力划分的法律制度
权力是政府行使其职能的前提条件，政府间权力划分的合理与否直接决定着政府系统运转效率的高低。改革开放以来，我国把下放权力，给地方更多自主权，作 为一项长期的重要改革内容并且相继采取了相应的改革措施。尽管这些改革措施的实施经历了相对较长的过程并且中央给地方下放权力也带有渐进性，但经过20 多年的改革，高度集权的单一化中央、地方关系格局已被打破，地方政府的职权得以扩大，地方利益得到了确认，地方政府的角色也日趋明朗化。但在下放权力 的过程中，忽视了事先立法这样一个先决条件，从而使如何分权、分什么权、权力分到什么程度，或者说，哪些权力必须由中央政府行使，哪些权力应由地方政 府行使，以及行使这些权力的责任等诸多重大问题，直到目前都缺少明确、严格的法律依据。只要这种权力关系失去法律规范的有力支撑，就只能借助行政手段, 特别是伴随着行政性放权与收权的经常交替出现，地方政府很难界定对自己能行使其权力的时限到底有多长，这样就很容易产生“有权不用、过期作废”的心态 ，进而导致权力下放中的种种紊乱现象，其在政策执行中导致的结果必然是上有政策、下有对策、按需所取的合作不力。因此，要从根本上解决这一问题，则必 须给予地方政府的各种权力用法律形式规范下来，明确地方政府的权责关系。
其次，没有完善的信息沟通机制
从信息论的角度来看，公共政策执行是一个信息的发散和汇集过程：作为政策制定者的中央政府一方面必须向地方政府与社会公众释放、传递有效信息，另一方 面要不断从地方政府和社会获取有利于政策执行和检验政策效果的大量信息。然而由于信息沟通机制的不健全，致使政策执行过程中的信息交流严重阻塞。一方 面，政策的执行过程缺乏公众参与机制，政策透明度大大降低，政策接受者在政策实施时往往对政策内容和目标一无所知，或道听途说、一知半解，因而难以在 短期内获悉具体的相关政策。另一方面，政策执行缺乏信息反馈机制。当地方政府因其自利性而合作不力时，来自政策接受者的关于效果评估信息难以到达中央 政府，这一缺失为地方政府的机会主义行为提供了充足的生存空间。尽管当前我国各级政府都在构建电子政府，创建信息交流平台，然因缺乏相应的制度保障而 很难实现信息互动。从控制论的角度来看，政策执行其实就是一个信息的控制过程。然而，没有良好的信息沟通，这一过程是无法得到有效控制的。因此，政策 执行过程中由于信息渠道不畅，信息沟通失灵，出现政策执行偏差、抑或不执行等行为也是在所难免。
再次，监督机制不健全
监督制度对于政府高效率地实施其管理职能具有重要作用，然而在现实的中央政策执行活动中，因监督体制不健全而导致地方政府政策执行异化的情形时常发生 。一方面，地方政府的内部监督机制因体制的依附性而难以正常运转。作为政策执行者内部的一种对政策执行活动进行检查和督导的管理制度，监督作用的发挥 受制于其自身的权限划分和机构设置。监督制度只有在权限划分、机构设置上有较大主动权和权威性，其作用才会充分发挥。当前我国的地方政府，其监督机构 一般实行双重领导体制：既受上级监督机关的领导，又要受同级党委和政府的领导。由于监督机关实质上是属于当地党委和政府的一个工作机关，其人事权掌握 在当地党政首脑手中，监督机关与当地政府部门有着密切的利益关系。于是，上级监督机关的指导作用往往被同级党委或政府所弱化，使监督机关成为当地党政 机关的附属品。在这种体制下，监督机关对政策执行的监督作用很难保证不变味，特别是当前体制转轨时期，各级政府间，尤其是中央与地方政府间的关系在很 大程度上尚未规范化的情况下，这种附属性体制甚至会致使监督者沦为某些地方政府推行地方保护主义、谋取局部利益的工具。不仅如此，这种依附性的体制还 致使监督机构权力递减，造成“同级监管不了、上级监督不着”的监督真空状态。而案件中所述事件的发生也正印证了这一体制的局限性，如此规模之大、耗资 达28.88亿的内蒙古新丰电厂不会深藏不露，躲过监督机关的视线。
另一方面，社会监督也因投诉不畅、缺乏制度保障而难以发挥作用。改革开放以来，党和政府虽然在加强民主建设、改善党群关系和政民关系方面作了大量工作 并且取得了显著的效果。但尚存在着不少问题，在许多地方，特别是农村，民众对地方政府实施监督的言路常常堵塞不通，对地方政府行为监督的最后一道防线 因此而不攻自破。于是乎，地方政府在“前无来兵、后无敌人”的境况下执行中央政策，显然具有一定的“随意性”，与中央政府合作还是部分合作完全取决于 自身的利益诉求。
最后，中央政府没有健全的问责惩罚机制
转型期的中国政府为了提高执政的合法性，强调以经济建设为中心，一度实行以经济指标为主的政绩考核机制，地方官员的升迁与当地经济的发展程度成正相关 关系。在这样的激励机制下，地方政府往往会积极主动地去推动经济发展，把地方经济发展作为各项工作的重心，将追求本级政府利益的最大化视为首要目标。 由于中央政府下放权力，给地方更多的自主权，地方政府出于局部利益和眼前利益的考虑，偏爱选择周期短、见效快的政策执行，而不计经济社会成本。甘肃省 合作市违规审批招商引资项目、内蒙古违规兴建电厂就是如此，仅仅出于眼前的局部利益，纯粹着眼于GDP的增长，单纯追求当地政府的经济发展，没有从长远、 全局性的利益出发。
当前，我国尚未建立一套完整而有效的问责惩罚机制，即使时而对个别合作不力的地方政府进行惩罚，其作用也是较微弱的，且在一定程度上发生了扭曲，这是 我国地方政府合作不力现象发生的一个重要诱因。然而，任何人都知道火炉红了不能碰。如果地方政府任何合作不力的行为都将遭受“火炉之烫”，都会增加遭 受制度惩罚的风险预期，那么作为“理性”人的地方政府也必将收敛其合作不力的博弈行为，显然无论内蒙古的相关责任政府还是合作市政府也不会不按部就班 地执行中央政策。正由于没有健全的问责惩罚机制，对合作不力的政府或是查处率不高，或是只抓典型，并只能以行政处分代替法律制裁。在合作市案件中仅仅 给予了行政警告和书面检查，尤其是新丰电厂在国家有关部门将其确定为违规项目、明令停工后，电站建设施工仍未得到制止的情况下，当地政府受到的处罚也 仅仅是通报批评，作出书面检查等。这种处罚措施不仅助长了部分地方政府合作不力的侥幸心态，强化了他们同中央政府博弈的信念,纵容了盲目追求地方利益的 倾向，而且也会因合作不力的风险成本过低而对中央政策置若罔闻。
矫正地方政府合作不力的路径选择
政策的执行是政府公共管理活动的中心环节，是实现政策目标最直接、最重要、最经常的活动，从根本上决定了政策问题能否解决、政策方案能否实现以及解决 和实现的程度和范围。因此，政策执行中地方政府所表现出来的合作不力会在国民经济和社会发展过程中造成严重影响，它不仅会损耗公共政策效益、削弱政策 权威性,而且还会破坏政府形象、损害中央政府权威、妨碍社会主义现代化建设的顺利进行与和谐社会的构建。作为相对独立政治主体的地方政府，在理性“经济 人”追求自身利益最大化本性的支配下，其权力运行会无限膨胀直至边界。一方面，地方政府的合作不力源自于制度的缺失，欲规范地方政府的行为必然求之于 制度建设；另一方面，根据著名经济学家诺思的观点：制度是应遵循的一整套行为规则，制度可以确立合作与竞争关系的框架，制约地方政府权力运行、规范行 为选择的根本路径在于制度建设。所以，要想消除和避免地方政府在政策执行中表现出来的合作不力现象，中央政府就必须采取积极措施加强相关制度建设,以制 度来规制地方政府的行为。
健全法律制度，明确政府间权力划分
法律是以国家强制力为后盾的一种特殊的社会规范或行为规则。法律制度是各种制度规则中最强硬的一种，明确的法律法规有助于降低地方政府合作不力的机会 ，有效地遏制地方政府追逐自身利益最大化实现的行为。
从纵向来看，导致中央政府的政策在执行过程中出现地方政府合作不力现象的主要原因在于中央政府与地方政府的权力配置缺乏规范性制度制约，特别是当中央 政府给予地方政府的权力因缺乏法律保障而导致行政性的放权与收权经常交替进行进而致使地方政府产生短期行为时，则更加容易造成中央政策执行异化。因此 ，要从根本上矫正这种不良现象，首先就必须改变目前依然存在的中央政府与地方政府的权限划分关系因缺乏规范而常常随人为因素而频繁变动的情况，加快中 央政府与地方政府间职权关系的法制化建设，将中央与地方政府关系纳入法制化轨道，在法治的基础上形成中央与地方新型的权责利关系，明确在市场经济条件 下中央政府与地方政府的行政主体地位及权利义务关系，从制度上防止中央政府收权放权的随意性和地方政府逾越冒犯的可能性，保证中央政府与地方政府权限 划分的合法化、规范化，使双方权力关系在法制化轨道上健康发展。
健全信息沟通机制，畅通信息流通渠道
政府要运用各种手段宣传、解释政策，让全体社会公众认知、认同政策，从而接受、参与到政策执行活动中来，以推动政策得以有效执行；其次，沟通是双向的 ，既要“传”出去,还要“收”回来，要建立政策执行的反馈机制和评估机制。政策在执行过程中的各种表现和执行后的具体反应，需要通过反馈机制收回来进行 科学的评估，这样才能对政策在执行中出现的偏差进行及时、科学的调适，从而减少或避免政策执行偏向的风险。具体方式如加大报刊、广播、电视等舆论工具 的政策信息传播和及时批露的力度，对公共政策信息的发送以及执行情况的具体报道，并制定规范的公开报道制度；推行“阳光工程”，建立健全群众上访制度 、社会协商对话制度、市长电话等政务公开制度，充分体现公共政策执行的公开、公平、公正原则，使政策目标群体能够及时、直接地反馈政策执行信息。随着 信息化时代的加速到来，政府还应改变以往的政策沟通传播机制，建立电子政府，推行政府上网工程。建立电子政府可以使政府机关借助现代信息和通讯技术建 立政府组织间、政府与社会、政府与企业、政府与公民之间的广泛沟通网络，这种沟通网络打破了时空和行政组织部门、层级的限制，能够及时传达政府的政策 、方针，增加了公共政策执行的透明度以及目标群体与政策执行者的沟通和反馈机会，从而扩大公众的民主参与程度，增强公民对政府政策的认同感和支持度， 减少政策执行中被地方政府异化的几率。
完善监督机制，加强地方政府权力运行监督
政策执行循环模型的代表人物雷恩和拉比诺维茨将监督阶段作为政策执行的最后一个阶段，由此可见监督对制约权力滥用具有重要作用。地方政府作为“理性经 济人”，有其自身的利益和其价值实现的需求，在执行政策时,不免带有其个人的主观偏见和感情色彩,而政策执行又是对社会价值的权威性分配，因此在政策执 行时一定会涉及到地区利益、部门利益、个人利益和国家利益的矛盾，这为地方政府执行不力提供了现实的可能性。因而在政策执行过程中，要从根本上防治地 方政府的合作不力，还必须建立和完善行之有效的政策执行监控制度，从制度上强化对政策执行活动的监督。首先，必须建立和健全相对独立的监督体系。在中 国这样一个庞大的国家机器中，机构多种多样，人员素质参差不齐。因而，一个强大、统一、相对独立的行政监督系统是保证各项政策的贯彻实施的关键。要做 到监督系统具有相对独立性，政策制定者要把监督机构置于自己的直接指导之下，不受其他部门的左右，而不能把监督权力下放给执行机构去管理，受其辖制。 否则，监督机构就难以发挥作用；要保证监督的客观性和公正性，监督系统对于政策制定者来说也应有相对的独立性。政策制定者要制定规章，合理授权，让监 督机构代表政策制定者履行监督职责。只有这样，监督系统才能为政策的有效执行提供可靠的保证。其次，必须进一步发挥社会监督作用。社会监督是相对于国 家监督而言的一种非国家性质的监督，其主体不仅包括各种社会团体和舆论传媒，而且还包括各种群众自治组织以及公民。由于政府的政策执行行为一般都是在 与广大民众的社会互动中发生的，所以社会监督是政策执行中最经常使用且容易做到的民主监督形式。最后，必须强化国家权力机关的监督职能。早在100多年前 ,美国行政学家威尔逊就曾指出:“一个有效率的,被赋予统治权力的代议机构，应该不只是像国会那样，仅限于表达全国民众的意志，还应该领导民众最终实现其 目的，做民众意见的代言人，并且做民众的眼睛，对政府的所作所为进行监督”。我国的国家权力机关是各级人民代表大会，它对行政机关的监督权力是其权威 性的重要支柱之一。作为国家权力机关，它对于政策执行的监督应该最有权威性，应该能够在政策执行过程中发挥重要的监督作用。
确立严格规范的问责惩罚制度，加大对合作不力的惩罚力度
法国著名思想家孟德斯鸠认为，一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。由此可见，惩 罚对制约权力滥用所具有的关键性作用。由于法定的惩罚力度是最具有确定性和可预见性的变量，“理性经济人”可以将其作为既定的约束条件，对自身决策行 为进行预期成本收益分析，并最终直接影响其行为模式。所以，要规避地方政府的合作不力行为，一个行之有效的途径就是加大对合作不力的法定问责惩罚力度 。
长期以来，问责惩罚力度偏低是造成地方政府合作不力难以有效遏制、并形成普遍蔓延之势的重要原因。它不仅使大量合作不力的地方政府没有得到应有的惩罚 ，而且还形成了一种逆向的激励效应。因此，在中央政府的政策难以保质保量的贯彻落实，中央政府的有效权威受到挑战的现实面前，只有加大问责惩罚力度， 才能形成必要的威慑力，方能遏制地方政府合作不力现象进一步蔓延的趋势。只有这样，才能使地方政府不存侥幸心理，不敢随意变通、怠慢各种政策，从而树 立政策的严肃性和权威性，使各项政策得到切实的实施，有效实现各项政策的既定目标。
（中共浙江省委党校）
参考文献：
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