湖北省机构编制委员会办公室
【内容提要】 机构编制监督检查是机构编制管理的重要内容，也是巩固改革和管理成果的重要手段。近年来，在中央编办的指导下，各地编办结合机构编制管 理工作的实际，积极探索科学有效的监督检查手段。湖北省编办紧紧围绕乡镇综合配套改革、编制实名制管理和机构编制政务公开等工作，积极探索机构编制责 任审计工作，取得了有益的经验。
加强和完善机构编制管理，是加强党的执政能力建设和国家政权建设的重要基础性工作。强化机构编制监督检查则是加强机构编制管理的重要手段。近些年来 ，在省委、省政府的领导下，在中央编办的指导下，我省各级机构编制部门紧紧围绕乡镇综合配套改革、编制实名制管理和机构编制政务公开等工作，在切实加 强机构编制日常监督检查工作的同时，积极探索机构编制管理监督的多种有效形式：如经省委、省政府同意，将机构编制管理工作纳入了市州政府和省直各部门 年度工作目标责任考核内容；对政府直属部门职能履行情况进行了考核评估；借鉴经济审计领域行之有效的监督机制，积极探索机构编制责任审计工作等。本文 重点介绍一下开展机构编制责任审计方面的情况。
创新理念，积极探索机构编制责任审计工作
随着我国政治、经济、社会的不断发展，机构编制工作的地位和作用日益重要，特别是我省近些年先后开展了乡镇综合配套改革、编制实名制管理和机构编制政 务公开等工作，长期以来积累的超编、超职数等问题比较集中地暴露出来，有关机构编制问题的上访及举报呈上升态势，社会各界关于规范机构编制管理、强化 机构编制监督的呼声愈来愈高，找到一条行之有效的监管办法显得尤为重要和迫切。在实践中我们深深感到，目前开展机构编制管理监督的有效手段和办法还不 多，是否可以借用比较成熟的经济责任审计监督来管理机构编制工作呢？2002年以来，我省有关机构编制责任审计的思想就已经萌发，不少涉及机构编制管理的 省级会议就多次提出了开展机构编制责任审计的思路。我省一些地方积极开展了机构编制责任审计的探索工作，其中最具代表性的是孝感市和恩施州。
所谓“机构编制责任审计”，即把作为经济管理手段的审计监督借鉴到机构编制监督管理中去，借用审计监督的工作理念、机制、方法、程序，对地方、部门和 单位主要负责人执行机构编制管理规定的情况进行审计和审核，并将审计和审核结果作为单位评优和领导干部选拔任用及离任审计时重要考核内容的一种督查形 式。
为了强化机构编制管理监督，2002年以来，孝感市和恩施州率先在县市区和市直部门开展了党政领导干部经济责任审计和干部人事、机构编制责任审核同步的“ 双审”工作。通过近几年的实践，初步形成了一套比较系统规范的机构编制管理督查机制。他们的主要做法是：
（一）明确重点对象。恩施州审计对象主要是所属县（市）。孝感市确定的“双审”工作对象则是：辖区内各级党委、政府的正职领导干部；各级审判机关、检 察机关、党政工作部门、人民团体以及党委、政府直属事业单位的党政正职领导干部。同时，以下四类为必审对象，即：拟调整或已决定调整的领导干部，任期 届满的领导干部，群众反映或组织掌握有关问题线索需要进行审计审核调查的领导干部，需报省、部级以上表彰的领导干部。
（二）明确重点内容。孝感市开展的“双审”工作，经济责任着重审计领导干部任职期间所在部门财政收支的真实性、合法性和效益性；干部人事、机构编制责 任审核的重点包括：贯彻落实机构编制政策的情况；执行“三定”方案（规定）的情况；对群众反映的有关机构编制问题调查处理的情况；坚持选拔任用干部的 原则、基本条件和任职资格的情况；执行干部选拔任用工作程序、纪律的情况等。恩施州确定的审计内容涉及制度建设、机构设置、领导职数核定及配备、编制 使用管理等多个方面，具体审计项目，一是近三年机关事业单位在职人员增减变化情况；二是企业人员进机关事业单位情况，要求具体到单位、岗位和个人；三 是企事业单位调任行政机关副科以上实职人员情况，重点清理调任后未办理公务员过渡手续的人员；四是违规进入行政机关人员；五是领导职数核定及配备情况 ；六是行政机关人员超编情况。
（三）完善程序方法。为进一步提高机构编制责任审计工作的质量和效果，孝感市的“双审”工作着重对以下四个方面进行了明确和规范：一是完善程序。按照 召开进点会议、发布公告、实施审计审核、出具审计审核报告、反馈意见、整改以及跟踪检查等相关步骤依次进行；二是注重方法。注意从多方面、多渠道听取 意见，主要包括听、查、谈、评四种方式。听，即主要是听取被审计审核对象的述职；查，即主要是查看党委（党组）研究重大问题（如选拔任用干部、人事编 制管理等）的会议原始记录，单位人员编制卡片、干部职工人员花名册和工资名册等；谈，即与被审计审核单位中层以上干部座谈，听取意见；评，即组织群众 对被审计审核对象进行民主测评；三是规范评审。根据已经制定的“双审”评价用语、审核审计结果报告格式、“双审”项目管理办法等一系列规范性文件，做 到统一文书格式、统一处理口径、统一评价标准。审计审核报告要力求内容全面真实、文字精炼准确、事实清楚充分、评价客观合理、责任划分准确；四是健全 机制。坚决落实“双向承诺”和“三级复核”工作制度。“双向承诺”即“双审”工作人员承诺保证审计审核的公正，被审核单位和人员承诺保证提供真实、完 整的资料，并签订“双向承诺书”。“三级复核”即“双审”结果要经过审计审核组长、业务科长、部（局、办）复核组三级复核，重大问题由“双审”领导小 组研究处理，以保证“双审”结果的真实、公正。
（四）交换审计意见。如恩施州在审计结束后，审计组都要与当地编委主要领导交换意见，肯定机构编制管理中好的做法，重点指出机构编制管理存在的不足或 违规情况，共同研究整改措施，提出整改建议，最大程度地与县市编委领导达成共识。
（五）反馈审计情况。如恩施州委、州政府主要领导及部分州编委领导在听取审计组关于各县市机构编制管理情况审计汇报后，提出县市机构编制工作整改的原 则意见，在审计整改期间，暂时冻结各县市机构编制审批工作，并将各县市审计情况、整改意见及整改要求以州编委文件印发，确保整改落实。孝感市在“双审 ”报告形成后，采取适当方式及时向被审计单位领导班子和领导干部如实反馈情况，对发现的机构编制管理问题够不上纪律处分的，由组织部门进行提醒谈话批 评教育，努力把问题解决在萌芽状态。
（六）督促整改落实。督促审计整改是整个机构编制责任审计工作的重中之重，也是确保审计实效的关键环节。如恩施州在整体机构编制责任审计工作结束后， 召开各县市委书记参加的电视电话会议，由州政府、州编委主要领导专门就机构编制审计整改工作进行动员，明确要求。尔后，州委组织部、州人事局、州编办 联合召开由县市组织部分管干部的副部长、人事局长、编办主任参加的机构编制审计整改工作会议，进一步提高对审计整改的重要性的认识，明确整改目标及整 改时限。孝感市一方面抓好被审对象的整改，规定被审对象在接到《回复通知》、《整改通知书》后，写回复材料和整改报告，以查看其认识是否到位，反省是 否深刻，整改措施是否得力。还每半年就整改情况进行一次督办检查，并将检查结果向全市通报，对落实效果差的单位领导班子和领导干部实行重点跟踪督办。 另一方面抓好单位的整改，要求被审单位针对存在的问题，迅速采取措施，健全制度，堵塞漏洞。如孝感市去年在对市级部分单位进行的干部人事、机构编制责 任审核中，发现有些单位机关和所属事业单位人员混岗、讨论干部记录不规范等问题，都要求这些单位进行了整改。
（七）组织整改验收。恩施州根据县市整改进展情况，成立了由编制、组织、人事等部门组成的审计整改联合验收组，对各县市整改情况逐一验收；对验收合格 的，下发验收合格文件，解冻机构编制审批工作。对验收不合格的，责令限期整改到位，并继续冻结其机构编制审批。未合格县市整改到位后，再向州验收组申 请组织验收，直到验收合格为止。对未完全整改到位的，州委、州政府主要领导还亲自电话督办、点名督办，有效地推动了县市的整改工作。
强化监督，机构编制责任审计工作取得明显成效
通过近几年的探索，我省一些地方开展的机构编制责任审计工作取得了明显的成效，在一定程度上化解了机构编制管理监督难题，规范了机构编制管理。
（一）机构编制纪律意识明显增强。恩施州通过审计整改，各县市委、县市政府及县市编委领导的机构编制纪律意识明显增强，广大干部职工都充分认识到，在 任用领导干部、调动工作人员等方面必须严格遵守机构编制管理的有关规定。进一步强化了以编制为龙头的管理理念。孝感市根据“双审”结果，对领导干部任 期内政绩突出的，予以提拔重用或列为后备干部，同时按有关规定予以奖励，对领导干部任期内所在单位有严重问题并负有主要责任的，由组织部门予以诫勉， 或给予降职处理；对违反纪律或触犯法律的，分别移交纪检监察机关、司法机关处理。截至目前，该市共对29名领导干部进行了组织处理，其中，诫勉谈话4人， 批评教育22人，降职1人，不予任用1人，改任非领导职务1人；共向纪检监察机关移交了10人，向司法机关移交了1人，共对43个单位涉及的52起违犯财经纪律和 干部人事纪律等有关规定的行为进行了纠正处理，显著提升了各级各部门干部职工的机构编制纪律意识。
（二）机构编制管理制度不断健全。孝感市通过对“双审”报告进行综合分析，从中发现带共性的问题，逐步建立健全制度。针对部分单位超职数配备领导干部 的问题，及时出台了《关于加强市直机关职位管理的意见》；针对少数单位存在个别干部长期不上班的问题，研究下发了《关于对有关单位长期未上班人员进行 处理的意见》等。恩施州部分县市结合州编委提出的整改意见，对原有的工作规定、程序进行了修订，对编委会议制度进行了完善，进一步推进机构编制管理工 作走上规范化、制度化轨道。
（三）行政机关超编问题有效化解。恩施州通过审计整改，行政机关超编人员全部消化。该州所辖八县市党政机关共消化超编人员268人。消化措施及渠道主要有 ：一是将具有公务员身份的部分人员调整安排到参照管理事业单位，共计114人；二是将一般干部（没有取得且无法取得公务员身份的人员）调整到一般事业单位 ，共计68人；三是具有公务员身份符合提前退休条件的人员，在原单位申请提前退休47人；四是其他分流渠道消化39人。
（四）编制和职数管理得到规范。恩施州在审计整改中大力压减机关事业单位人员，控制财政供养系数，提高编制使用效率，基本控制住了从企业大量调任工作 人员，解决了行政事业人员混编混岗等问题，全州共核销原定县市直党政群机关的事业编制66名。大部分县市按省委文件重新核定了科级领导干部职数，对超规 格配备的科级领导干部和超职数配备的领导干部进行了逐步调整，各县市科级领导职数管理意识明显增强。